Guía para interpretar la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos de México
Índice
Introducción 2
1. ¿POR QUÉ UNA GUÍA? 4
2. ¿POR QUÉ UNA LEY GENERAL? 5
3. ¿POR QUÉ APLICAR EL PRINCIPIO DE REALIDAD? 6
4. ¿POR QUÉ SE REQUIERE DE GRADUALIDAD Y FLEXIBILIDAD? 7
5. ¿POR QUÉ SE REQUIERE UNA GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS? 8
6. CLASIFICACIÓN DE RESIDUOS 10
7. PLANES DE MANEJO 13
8. SISTEMAS DE MANEJO AMBIENTAL 17
9. PROGRAMAS PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS 19
10. PAGO VARIABLE POR EL MANEJO DE RESIDUOS 23
11. SEPARACIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS 26
12. TRATAMIENTO TÉRMICO DE RESIDUOS Y RECUPERACIÓN DE ENERGÍA 28
12.1. Razones que fundamentan la consideración de los tratamientos térmicos como una opción en el manejo de los residuos 28
12.2. Preocupación por los riesgos que conlleva la incineración de residuos 30
12.3. Opinión de la Secretaría de Salud respecto de la incineración de residuos 31
12.4. Disposiciones de la Ley que atienden a cuestiones relacionadas con los contaminantes orgánicos persistentes y la incineración de residuos 36
13. CONFINAMIENTO DE RESIDUOS 44
14. PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN Y REMEDIACIÓN DE SITIOS CONTAMINADOS 48
15. IMPORTACIÓN DE RESIDUOS PELIGROSOS 56
16. MEJORA REGULATORIA 58
17. PUBLICACIONES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS (LVIII LEGISLATURA), EN LAS QUE SE SUSTENTA LA PROPUESTA DE INICIATIVA DE LEY Y SU INSTRUMENTACIÓN. 60
Introducción
La inciativa de Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (de aquí en adelante referida como la Ley), constituye un ejemplo especial entre los proyectos de leyes que han sido presentados ante el Congreso de la Unión para su consideración y aprobación.
Los aspectos que la distinguen incluyen los siguientes:
• La elaboración de la Ley fue precedida por la impartición de un curso sobre gestión de residuos y la situación nacional en la materia, a los legisladores del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) en la Cámara de Diputados, en el cual se recogieron sus opiniones y propuestas respecto de la forma en que habría que regularlos.
• Los materiales utilizados en la impartición del curso antes referido, así como las consideraciones hechas al respecto, constituyeron la base para la elaboración y publicación de un libro intitulado “Hacia un México sin Basura. Bases e Implicaciones de las Legislaciones sobre Residuos” , que se constituyó en una exposición amplia de motivos para sustentar la Ley, basada en el diagnóstico de la realidad nacional y en las experiencias nacionales e internacionales en materia de regulación y control de los residuos.
• El proyecto de iniciativa de Ley fue elaborado por especialistas en el tema de la gestión, regulación y control de los materiales y residuos peligrosos, con experiencia en la administración pública en este campo o en brindar asesoría jurídica a quienes están sujetos al cumplimiento de los ordenamientos jurídicos en la materia.
• En el proyecto de iniciativa de Ley se recogieron las opiniones de miembros de instituciones de investigación jurídica, así como de organismos no gubernamentales especializados en legislación ambiental y las de diversos sectores industriales y asociaciones de recicladores. Aunado a ello, y dado que de conformidad con la legislación en la materia, todo tratado internacional aprobado por la Cámara de Senadores y firmado por el Ejecutivo se constituye en ley nacional, se buscó incorporar en la Ley disposiciones expresas al cumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados internacionales relacionados con la gestión de los residuos suscritos por México.
• La iniciativa de Ley fue presentada por la Fracción Parlamentaria del PVEM ante la Cámara de Diputados el 27 de noviembre de 2001 y turnada para su dictamen a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en donde se enriqueció con sus aportaciones y se introdujeron nuevas disposiciones y cambios en las ya existentes.
• La Minuta de la Ley, aprobada por unanimidad en la Cámara de Diputados, fue turnada para su dictamen a las Comisiones de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Asuntos Legislativos Primera y Ciencia y Tecnología del Senado, abriéndose nuevamente a consulta pública y a la consideración de las Secretarías de Salud y de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Asimismo, las comisiones citadas optaron por dictaminar conjuntamente con esta iniciativa de Ley otras dos iniciativas de Ley General de Residuos, presentadas ante el Senado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Acción Nacional (PAN).
• Finalmente, la iniciativa de Ley dictaminada por las referidas comisiones y enriquecida con las propuestas de adecuación hechas por diversos sectores sociales (académico, organizaciones civiles y diversas cámaras y asociaciones industriales), así como con las disposiciones complementarias provenientes de las dos iniciativas de Ley mencionadas, fue aprobada por unanimidad en el Senado el 13 de diciembre de 2002. Durante su presentación, los representantes de cada una de las fracciones parlamentarias de los distintos partidos políticos representados en el Senado, vertieron sus opiniones elogiosas respecto de esta iniciativa, no sólo por su sólido sustento científco-técnico y jurídico, sino por ser el resultado de un amplio proceso de consulta pública y búsqueda de consensos, así como por la importancia que esta Ley reviste para México.
• La Cámara de Senadores turnó nuevamente a la Cámara de Diputados dicha iniciativa de Ley, puesto que por las profundas modificaciones que se hicieron al proyecto original, corresponde a esta Cámara volver a dictaminarla y, en su caso, aprobarla como lo hizo previamente.
Es importante mencionar que no hubo consenso en los sectores sociales sobre algunas disposiciones de la Ley aprobada, en particular en lo que respecta a cuestiones que tienen que ver con la incineración de los residuos, la remediación de sitios contaminados, la importación de residuos y su confinamiento. Por ello, al integrar y adecuar esta Guía para interpretar la inciativa de Ley en vías de dictamen, se tuvo particular cuidado de cubrir los aspectos polémicos, buscando aclarar las disposiciones al respecto. Aunado a ello se elaboró un libro intitulado “Los Contaminantes Orgánicos Persistentes: Una Visión Regional”, que se encuentra actualmente en prensa en la imprenta de la Cámara de Diputados, a fin de contribuir al proceso de dictamen de la Ley y de abrir espacios a la reflexión y a la obtención de consensos sobre los escasos puntos que aún son causa de preocupación.
También es necesario resaltar el hecho de que al juzgar la pertinencia de esta iniciativa de Ley, habría que ponerla en perspectiva respecto a:
1. La situación que prevalece en el país sobre los residuos y los riesgos que actualmente están ocasionando.
2. El marco jurídico vigente en la materia.
3. El sustento científico-técnico, así como jurídico, de la iniciativa.
4. Todo su contenido y la forma en que las disposiciones generales dan soporte a las pautas normativas de la Ley en los distintos capítulos de la misma.
5. Las disposiciones de los Convenios Internacionales de los que México es parte, relacionados con la gestión de los residuos y los contaminantes orgánicos persistentes.
6. Las opiniones vertidas por las Secretarías consultadas respecto al contenido general de la Ley y las disposiciones relativas a la incineración de residuos.
7. Las contribuciones hechas al respecto por los diversos sectores sociales, así como por los diversos partidos políticos, incorporadas en la iniciativa,
En todo caso, es recomendable no sacar de contexto ninguna de las disposiciones de la Ley, ni las opiniones vertidas al respecto por autoridades o por los ciudadanos, ni invalidar todo su contenido por la falta de consenso en algunos de sus artículos, asimismo, sería conveniente tomar en consideración que los propios senadores expresaron que se trataba de una Ley perfectible, a la que habría que dar oportunidad de ser aprobada y publicada, para que en el curso de su aplicación se identifiquen formas de mejorarla.
A continuación y para facilitar la comprensión de una Ley tan completa y compleja, se someten a consideración de los lectores algunos elementos que se espera contribuyan a apreciar su contribución a la búsqueda de soluciones a los problemas de toda índole que están ocasionando los residuos en México.
1. ¿Por qué una guía?
En otros países ya es una práctica común la elaboración y divulgación de guías que facilitan el entendimiento del propósito y de los alcances de las disposiciones contenidas en las leyes a los ciudadanos, a quienes están sujetos al cumplimiento de sus disposiciones, a quienes intervienen en su aplicación y a todos los que participan en el desarrollo de los demás instrumentos que hacen posible dicha aplicación.
En este caso, las opiniones vertidas sobre la iniciativa de Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, desde su preparación, al presentarse el 27 de noviembre de 2001, durante su dictamen en la Cámara de Diputados y tras de la publicación del proyecto aprobado por unanimidad por esta Cámara el 25 de abril de 2002, así como de su aprobación por el Senado el 13 de diciembre de 2002 , muestran que existen variadas interpretaciones a algunas de sus disposiciones que hacen necesaria una aclaración al respecto.
La iniciativa introduce, además, una serie de instrumentos estratégicos para el logro de sus objetivos que, aun cuando no son totalmente nuevos en México, si lo son en la forma en que se incorporan en el contexto de la regulación de los residuos en donde juegan un papel mutuamente reforzador para multiplicar sus alcances y potenciar los resultados de su aplicación; este es el caso, por ejemplo, de los Planes de Manejo, de los Sistemas de Manejo Ambiental y de los Programas para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, que demandan una explicación.
No menos importante es la consideración de los residuos desde una doble perspectiva: 1) como contaminantes potenciales que es preciso evitar, reducir y manejar de manera ambientalmente adecuada, así como pagar por su manejo de conformidad con el principio del que contamina paga, y 2) como materiales dotados de valor, que pueden ser aprovechados mediante su reúso, reciclado o recuperación de la energía contenida en ellos –siempre y cuando esto se realice de manera ambientalmente adecuada -; lo cual lleva a plantear en la iniciativa de Ley mecanismos para su regulación y control sustentables.
Soportando estos dos pilares de la legislación que se comenta, se encuentra el principio de responsabilidad compartida o de corresponsabilidad, que plantea que todos los sectores sociales que contribuyen a la generación de residuos, por sus hábitos de vida, prácticas de consumo y formas de producción, están obligados –de manera diferenciada- a contribuir en la implementación de las medidas previstas en la iniciativa de Ley para prevenir su generación, aprovechar su valor y lograr su gestión integral, ambientalmente adecuada, económicamente factible y socialmente aceptable.
2. ¿Por qué una Ley General?
Todos los residuos tienen un mismo punto de partida, el acto voluntario de quien posee los materiales o productos que los originan, de descartar éstos porque a sus ojos han perdido valor y no existe interés en conservarlos.
Asimismo, todos los residuos son potencialmente susceptibles de ser evitados, de ser aprovechados mediante su reúso, reciclado o recuperación de su energía y, en caso contrario, de ser sujetos a tratamientos que reduzcan sus volúmenes y cambien sus características o, de no ser esto posible, de ser dispuestos finalmente en celdas de confinamiento.
Además, de no manejarse adecuadamente, todos los residuos pueden llegar a provocar problemas de contaminación ambiental, que pueden deteriorar la calidad del aire, del agua, los suelos, depreciar el valor de las propiedades donde se abandonan, afear el paisaje y, lo más preocupante, pueden ser capaces de provocar daños a la salud humana y a los ecosistemas, si se reúnen las condiciones necesarias para ello. Por lo anterior, la regulación y control de todo tipo de residuos obedece a las mismas premisas, se apoya en el mismo tipo de instrumentos y requiere basarse en los mismos principios y criterios.
En el caso de los residuos como tales, su manejo puede requerir de instalaciones costosas que demandan inversiones de capital significativas y cuya rentabilidad depende de que exista un flujo continuo de residuos, durante el tiempo suficiente para recuperar dichas inversiones y mantener operando las instalaciones de conformidad con su capacidad; ello puede implicar que varias localidades pequeñas se unan para compartir una misma infraestructura, aplicando el principio de economía de escala.
Tratándose de productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos y que están sujetos a las reglas que rigen el libre comercio, es necesario tener un enfoque general en el país para su regulación y control con fines de gestión de sus residuos, a fin de evitar que se creen barreras comerciales o distorsiones mercantiles entre entidades federativas.
Los residuos en México han sido regulados desde dos perspectivas distintas y complementarias, que en esta iniciativa de Ley se integran en una: 1) la reglamentación de los servicios urbanos de limpia y 2) como contaminantes ambientales. Desde esta última perspectiva, se introdujo la diferenciación de los residuos en dos grandes grupos: a) los residuos peligrosos, cuya regulación y control pasó a ser una facultad exclusiva del Gobierno Federal, salvo en el caso de los residuos de baja peligrosidad, y b) los residuos no peligrosos que incluyen a los residuos sólidos urbanos y los demás generados por las actividades sociales y el sector productivo, cuya gestión quedó a cargo de las autoridades locales. En esta iniciativa de Ley se sigue un enfoque similar en cuanto a la distribución de competencias entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno, aunque con una consideración más profunda a lo que ocurre en la realidad, como un principio, así como a la cuestión de los residuos peligrosos generados por microgeneradores (incluyendo los que se generan en el hogar).
3. ¿Por qué aplicar el principio de realidad?
El volumen y tipo de residuos que se generan en México varían en función de múltiples factores entre los que se encuentran: la capacidad de gasto de la población, los hábitos de consumo, los insumos empleados en los procesos productivos y la eficiencia de éstos, la economía doméstica o empresarial, la tecnificación de procesos y productos y las actividades productivas que se desarrollan en una localidad dada.
Por lo anterior, son distintos los residuos que se generan en las áreas rurales (donde predominan los residuos orgánicos biodegradables) y urbanas (donde se produce un volumen cada vez mayor de residuos inorgánicos), como son los generados en localidades donde predominan actividades del sector extractivo (generadoras de grandes volúmenes de residuos), de la industria de la transformación (gran parte de las cuales generan residuos peligrosos) o de servicios. También difieren los residuos que se generan en las distintas comunidades o colonias, en donde influyen de manera importante los ingresos de los habitantes.
Tratándose de residuos peligrosos, todos los ciudadanos son potenciales generadores de los mismos, pues consumen productos que al desecharse pueden convertirse en este tipo de residuos por contener materiales peligrosos (por ejemplo, pinturas, pilas eléctricas, desmanchadores y productos de limpieza, medicamentos caducos, entre otros), o bien pueden llegar a padecer una enfermedad infecciosa y generar materiales contaminados con agentes patógenos.
Dado lo anterior, existen muchas realidades distintas en el país y existen diferentes tipos de generadores que, de manera gruesa, podrían distinguirse en: domicilios y establecimientos microgeneradores, pequeños y grandes generadores de residuos.
Una iniciativa de Ley que busca establecer las bases para regular y controlar los residuos, requiere distinguir entre estas realidades y hacer posible contender con ellas de una forma costo-efectiva, distribuyendo el peso de la carga de manera proporcional al volumen y características de los residuos que producen los distintos generadores y permitiendo que cada localidad organice sus sistemas de gestión de conformidad con el volumen y tipo de residuos que se generan en ella, atendiendo, entre otros, a los criterios de economía de escala y de prioridad; por ello, es sumamente importante que la reglamentación local de la gestión de los residuos se base en un diagnóstico de la situación al respecto y responda a los principios de gradualidad y flexibilidad.
Aunado a lo anterior, una realidad de México es la existencia de un sector informal que interviene en el acopio y separación de los residuos potencialmente reciclables, constituido principalmente por personas de escasos recursos que viven de esta actividad y que, además, contribuyen de manera importante a desviar volúmenes significativos de residuos de los tiraderos a cielo abierto o de los rellenos sanitarios, jugando entonces una función social valiosa. La incorporación de este sector a la formalidad, de manera gradual y flexible, acorde a las necesidades y posibilidades de cada localidad, ha sido considerada en la iniciativa de Ley.
4. ¿Por qué se requiere de gradualidad y flexibilidad?
Las leyes dictan pautas o normas de conducta para alcanzar los resultados que se proponen y que en este caso se centran en la prevención de la generación, el aprovechamiento del valor y la gestión integral, ambientalmente eficiente, económicamente viable y socialmente aceptable, de los residuos.
Sin embargo, para que una norma sea eficaz en el logro de los resultados para la obtención de los cuales fue formulada, requiere que se cumplan diversas condiciones sin lo cual no puede ser eficiente, es decir, aplicable. En este caso, por ejemplo, para que un generador de residuos dé un manejo adecuado a los mismos, como lo dicta la iniciativa de Ley, requiere tener a la disposición –de manera oportuna y adecuada- la infraestructura necesaria y apropiada para su recolección, acopio, transporte, almacenamiento, reciclaje, tratamiento y disposición final; la cual no depende de su voluntad sino de múltiples factores (como inversiones privadas o públicas, obras de ingeniería, equipos, instalaciones, personal capacitado, procesos de autorización, etcétera).
Por lo anterior, para cada tipo de norma cuyo cumplimiento esté sujeto a factores externos al particular que debe de acatarla, se deben estudiar los escenarios posibles y las medidas que será necesario desarrollar para su aplicación y determinar en cuánto tiempo, tras la entrada en vigor de la Ley, dicha norma deberá ser cumplida, al mismo tiempo que se promueven las acciones pertinentes para crear las condiciones que hagan esto posible.
Anticipando que quienes participan en la elaboración de los ordenamientos jurídicos en los que se basa la regulación y control de los residuos no lo saben todo, no vislumbran todas las alternativas para alcanzar un fin, ni anticipan todas las consecuencias de las medidas que plantean, la propia Ley General del Equilibrio Ecológico y la Prevención al Ambiente (LGEEPA), prevé que los particulares puedan proponer formas distintas de lograr los fines que persiguen sus disposiciones normativas, siempre y cuando éstas permitan lograr los mismos resultados de manera ambientalmente eficiente. Esta es una forma de interpretar la flexibilidad, pues se abre la posibilidad de desarrollar formas innovadoras y costo-efectivas para alcanzar los objetivos que se persiguen, con la participación de los propios interesados y haciendo uso de sus conocimientos y experiencias.
5. ¿Por qué se requiere una gestión integral de los residuos?
Partiendo de la premisa de que no hay mejor residuo que el que no se genera, es preciso incorporar expresamente en la regulación y control de los residuos, disposiciones que hagan posible evitar que se produzcan, lo cual no ha sido considerado hasta ahora en los sistemas de gestión al respecto, ya que éstos están diseñados para resolver el problema de su manejo una vez que han sido generados.
Sin embargo, la realidad es que lo más difícil de lograr es la prevención de la generación de los residuos pues ello implica cambios profundos en los procesos extractivos y productivos y, lo más importante, en los hábitos de consumo; además de que termodinámicamente no es posible alcanzar una generación cero de residuos.
Por lo anterior, el segundo recurso para reducir o minimizar su generación, consiste en aprovechar los materiales contenidos en los residuos, mediante su reúso, reciclaje o recuperación del poder calorífico contenido en ellos. Aunque esto demanda que se creen condiciones favorables para ello desde la perspectiva ambiental, económica y social y, de manera muy importante, la creación de los mercados para los materiales secundarios o producto del reciclaje, sin lo cual éstos se pueden convertir nuevamente en residuos al no encontrar un comprador.
La tercera alternativa, cuando no se pueden evitar o reciclar los residuos, consiste en someterlos a tratamientos químicos, físicos (incluyendo los térmicos) y biológicos, para reducir su volumen y cambiar sus características a fin de disminuir su potencial de causar daños al ambiente. El costo de estos tratamientos suele incrementarse a medida que son más eficientes y más limpios, es decir, menos contaminantes.
En estas circunstancias, la práctica habitual de enviar los residuos a confinar (cuando no a tirar en un basurero a cielo abierto), es la opción más barata y fácil, y se constituye en un desincentivo para alcanzar las metas de minimización que deberían fijarse en el marco de un desarrollo sustentable.
Dado lo antes expuesto, es preciso concebir desde el punto de partida, sistemas de manejo integral de los residuos que combinen las distintas opciones antes descritas, atendiendo a las circunstancias y necesidades particulares de cada localidad y respondiendo a los volúmenes y tipos de residuos que se generen, bajo el criterio de economía de escala. En tales sistemas, el crecimiento de la infraestructura de rellenos sanitarios o de confinamientos, debería ser modular, a base de celdas que se van construyendo a medida que existe una demanda y no como usualmente se hace al construir grandes instalaciones que demandan un flujo continuo de residuos durante plazos comprendidos entre 10 y 20 años para hacer su operación rentable y recuperar la inversión de capital, lo cual desincentiva o es una barrera a la minimización.
Los sistemas de manejo integral de residuos a los que se hace referencia, se enmarcan en un concepto más amplio de lo que debe de ser la gestión integral de los residuos y que la Ley define como sigue:
XI. Gestión Integral de Residuos: Conjunto articulado e interrelacionado de acciones normativas, operativas, financieras, de planeación, administrativas, sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y evaluación, para el manejo de residuos, desde su generación hasta la disposición final, a fin de lograr beneficios ambientales, la optimización económica de su manejo y su aceptación social, respondiendo a las necesidades y circunstancias de cada localidad o región;
Lo antes expuesto y las consideraciones que a lo largo de esta Guía se hacen sobre algunos de los aspectos distintivos de la Ley, buscan resaltar que este ordenamiento está centrado en la obtención de resultados ambientalmente adecuados, al menor costo posible, de la manera más fácil, más rápida y con la participación responsable e informada de todos los sectores sociales involucrados en la generación de residuos.
La definición de gestión integral tiene a su vez como propósito, mostrar que los ordenamientos jurídicos como esta Ley no son un fin en sí mismos y que requieren de otra serie de elementos para que su aplicación pueda ser eficaz, eficiente y efectiva. Más aún, la aplicación de sus disposiciones a nivel local, no pueden abstraerse de las realidades que privan en cada municipio del país, ni tampoco a las diferentes capacidades y recursos de los que disponen para cumplirla los grandes, pequeños y microgeneradores de residuos.
Por lo anterior, esta Ley sólo surtirá los efectos esperados por los legisladores, si el mismo espíritu, propósito y enfoque, quedan plasmados en los demás ordenamientos que de ella deriven; razón por la cual es deseable que las partes interesadas puedan ser involucradas en su formulación e instrumentación, así como en la definición de políticas y programas por parte de las autoridades competentes de los tres órdenes de gobierno.
6. Clasificación de residuos
La clasificación de los residuos adquiere en una Ley una doble función. La primera, es determinar el ámbito y los alcances de la aplicación de las disposiciones normativas contenidas en ella, al definir a qué tipo de residuos aplican y qué generadores de los mismos están sujetos a su aplicación. La segunda, es servir como instrumento de gestión cumpliendo múltiples propósitos como los relativos a la construcción de inventarios comparables en todo el país, la determinación de la dimensión de los mercados de servicios requeridos para su manejo, la definición de formas de manejo seguras, ambientalmente adecuadas, económicamente viables y socialmente aceptables, y la evaluación de los riesgos que pueden derivar de su manejo.
Para los propósitos que persigue esta iniciativa de Ley, se distinguen tres tipos de residuos que definen su ámbito de aplicación y a los particulares a los que obligan sus distintas disposiciones normativas, de manera diferenciada. Los residuos, y los tipos particulares de éstos, se definen en el Artículo 5° como sigue:
XXXI. Residuo: Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final conforme a lo dispuesto en esta Ley y demás ordenamientos que de ella deriven;
XXXII. Residuos de Manejo Especial: Son aquellos generados en los procesos productivos, que no reúnen las características para ser considerados como peligrosos o como residuos sólidos urbanos, o que son producidos por grandes generadores de residuos sólidos urbanos;
XXXV. Residuos Sólidos Urbanos: Los generados en las casas habitación, que resultan de la eliminación de los materiales que utilizan en sus actividades domésticas, de los productos que consumen y de sus envases, embalajes o empaques; los residuos que provienen de cualquier otra actividad dentro de establecimientos o en la vía pública que genere residuos con características domiciliarias, y los resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos, siempre que no sean considerados por esta Ley como residuos de otra índole;
XXXIV. Residuos Peligrosos: Son aquellos que posean alguna de las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad, o que contengan agentes infecciosos que les confieran peligrosidad, así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio, de conformidad con lo que se establece en esta Ley;
Estas tres definiciones atienden a la realidad mexicana, en la medida que, desde 1988 con la publicación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), se introdujo por primera vez en el País la noción de que un residuo es un contaminante y, por tanto, debe ser regulado y controlado desde la perspectiva ambiental para prevenir riesgos a la salud y al ambiente. Por tal razón, se incorporaron disposiciones a través de las cuales se establecen criterios y medidas para prevenir y controlar la contaminación provocada por el manejo de todo tipo de residuos, lo cual debe reflejarse en el desarrollo de normas reglamentarias y normas oficiales mexicanas que aplican a los tres tipos de residuos considerados en la LGEEPA:
ß Residuos peligrosos (cuya regulación y control corresponde a la autoridad ambiental federal, salvo en el caso del control de los residuos de baja peligrosidad).
ß Residuos sólidos municipales.
ß Residuos industriales.
De conformidad con el régimen jurídico ambiental actual en materia de residuos, la presente iniciativa mantiene su separación en tres grupos y los criterios seguidos en la LGEEPA y su Reglamento en materia de Residuos Peligrosos, para determinar las propiedades que confieren a éstos su peligrosidad.
Respecto a los residuos sólidos municipales, en esta iniciativa de Ley se les denomina residuos sólidos urbanos, pero se conservan los criterios usuales para determinar su origen y los tipos de materiales que los conforman y que suelen referirse comúnmente en las estadísticas de generación.
En tanto que los residuos de manejo especial, engloban a los designados bajo el rubro de residuos industriales en la LGEEPA, así como a todos aquellos generados en grandes volúmenes por grupos sociales y por los sectores industrial y de servicios, que usualmente no son recolectados junto con los residuos domiciliarios por los servicios de limpia, sino por separado y mediante el establecimiento de convenios o contratos y mediante un pago diferenciado.
Por tanto, lo que busca la iniciativa de Ley es regularizar, sistematizar y hacer más eficiente, transparente y sustentable la gestión actual de los distintos tipos de residuos en todo el país.
En cuanto a los generadores de los residuos, para fines legales, se distinguen a la vez:
1. Los generadores de residuos sólidos urbanos domiciliarios.
2. Los generadores de residuos de manejo especial.
3. Los generadores de residuos peligrosos.
A su vez, cada uno de estos generadores se distingue como: microgenerador, pequeño generador y gran generador, en función de que generen hasta 400 kg de residuos al año, más de 400 kg y menos de diez toneladas al año o igual o más de diez toneladas anuales, en peso bruto total o su equivalente en otras unidades, respectivamente.
Esta diferenciación de los generadores, permite asignarles diferentes tipos de responsabilidades en cuanto al cumplimiento de las disposiciones normativas de desempeño ambiental y de gestión ambiental contenidas en la iniciativa de Ley, aplicando los principios de realidad y flexibilidad. Asimismo, esta distinción busca que los costos de transacción o de administración, derivados del cumplimiento de la Ley, tanto para los generadores, como para las autoridades competentes, sean proporcionales a la carga administrativa y financiera que implica su control, así como a los riesgos que entraña el manejo de los residuos en función de sus volúmenes.
Una cuestión particular, es la relativa a los residuos peligrosos que todos los ciudadanos generan y que es imposible que la autoridad ambiental federal controle, por lo cual tratándose de residuos domiciliarios o de los generados por establecimientos microgeneradores, éstos pasan a estar sujetos al control de las autoridades competentes de las entidades federativas. Sin embargo, su manejo estará sujeto a lo que dispongan las autoridades responsables de los servicios de limpia cuando éstas los recolecten, así como a los planes de manejo que permitirán desviar estos residuos de los rellenos sanitarios y tiraderos a cielo abierto a donde están siendo enviados en la actualidad. Cabe señalar que el costo de segregar y manejar por separado este tipo de residuos es sumamente elevado y en la actualidad no se cuenta en el país con la infraestructura necesaria para brindar el servicio de manejo a estos microgeneradores domiciliarios.
Las otras subclasificaciones de los residuos, como se indica en los textos respectivos de las disposiciones en las que se plantean, en la presente iniciativa de Ley, tienen funciones meramente logísticas y atienden a las necesidad de guiar a quienes están involucrados en el manejo de los distintos tipos de residuos, para incrementar la seguridad del mismo y prevenir riesgos a la salud y al ambiente, como lo indica el artículo siguiente:
Artículo 15.- La Secretaría agrupará y subclasificará los residuos peligrosos, sólidos urbanos y de manejo especial en categorías, con el propósito de elaborar los inventarios correspondientes, y orientar la toma de decisiones basada en criterios de riesgo y en el manejo de los mismos. La subclasificación de los residuos deberá atender a la necesidad de:
I. Proporcionar a los generadores o a quienes manejan o disponen finalmente de los residuos, indicaciones acerca del estado físico y propiedades o características inherentes, que permitan anticipar su comportamiento en el ambiente;
II. Dar a conocer la relación existente entre las características físicas, químicas o biológicas inherentes a los residuos, y la posibilidad de que ocasionen o puedan ocasionar efectos adversos a la salud, al ambiente o a los bienes, en función de sus volúmenes, sus formas de manejo y la exposición que de éste se derive. Para tal efecto, se considerará la presencia en los residuos, de sustancias peligrosas o agentes infecciosos que puedan ser liberados durante su manejo y disposición final, así como la vulnerabilidad de los seres humanos o de los ecosistemas que puedan verse expuestos a ellos;
III. Identificar las fuentes generadoras, los diferentes tipos de residuos, los distintos materiales que constituyen los residuos y los aspectos relacionados con los mercados de los materiales reciclables o reciclados, entre otros, para orientar a los responsables del manejo integral de residuos; e
IV. Identificar las fuentes generadoras de los residuos cuya disposición final pueda provocar salinización e incrementos excesivos de carga orgánica en suelos y cuerpos de agua.
Adicionalmente, en la iniciativa de Ley se incorporan criterios para determinar los riesgos de los residuos peligrosos, ya que no basta con que sean peligrosos para que puedan ocasionar efectos adversos a la salud o al ambiente, pues como lo índica la definición de riesgo, los efectos adversos dependen de la magnitud de la exposición que derive del manejo de los residuos, de la intensidad de ésta y de la susceptibilidad de los posibles receptores. Por lo anterior, la Ley está orientada a administrar el riesgo de los residuos (más que su peligrosidad, que es una característica intrínseca de los mismos), de una forma proporcional a la magnitud de éste, lo cual ha quedado plasmado como sigue:
Artículo 21.- Con objeto de prevenir y reducir los riesgos a la salud y al ambiente, asociados a la generación y manejo integral de residuos peligrosos, se deberá considerar, cuando menos, alguno de los siguientes factores que contribuyan a que los residuos peligrosos constituyan un riesgo:
I. La forma de manejo;
II. La cantidad;
III. La persistencia de las sustancias tóxicas y la virulencia de los agentes infecciosos contenidos en ellos;
IV. La capacidad de las sustancias tóxicas o agentes infecciosos contenidos en ellos, de movilizarse hacia donde se encuentren seres vivos o cuerpos de agua de abastecimiento;
V. La biodisponibilidad de las sustancias tóxicas contenidas en ellos y su capacidad de bioacumulación;
VI. La duración e intensidad de la exposición; y
VII. La vulnerabilidad de los seres humanos y demás organismos vivos que se expongan a ellos.
7. Planes de Manejo
Los Planes de Manejo buscan aplicar a la realidad del país dos conceptos y principios utilizados exitosamente en otros países en este contexto: 1) alcanzar las metas ambientales que persiguen las disposiciones normativas, alentando a quienes deben de cumplirlas a proponer formas innovadoras de hacerlo que permitan obtener los mismos resultados e incluso mejores, de una manera distinta a la que ellas establecen y 2) involucrar a todos los actores y sectores sociales en la gestión integral de los residuos, aplicando el principio de responsabilidad compartida pero diferenciada.
Con base en lo antes expuesto, los Planes de Manejo son concebidos en la iniciativa de Ley como un instrumento y un recurso para aplicar el principio de flexibilidad a la gestión de ciertos tipos de residuos, a fin de permitir que los particulares involucrados directa o indirectamente en su generación, contribuyan a identificar y establecer formas eficientes y efectivas para lograr su minimización y manejo ambientalmente adecuado, de forma más fácil que la habitual y a un costo más reducido.
Por lo anterior, y de conformidad con la iniciativa de Ley, se define como sigue al Plan de Manejo:
XXIII: Instrumento cuyo objetivo es minimizar la generación y maximizar la valorización de residuos sólidos urbanos, residuos de manejo especial y residuos peligrosos específicos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social, con fundamento en el Diagnóstico Básico para la Gestión Integral de Residuos, diseñado bajo los principios de responsabilidad compartida y manejo integral, que considera el conjunto de acciones, procedimientos y medios viables e involucra a productores, importadores, exportadores, distribuidores, comerciantes, consumidores, usuarios de subproductos y grandes generadores de residuos, según corresponda, así como a los tres niveles de gobierno;
A su vez, y para ofrecer mayor claridad y certidumbre a los particulares sujetos a su cumplimiento, la iniciativa de Ley indica que los Planes de Manejo se establecerán para los siguientes fines u objetivos:
l. Promover la prevención de la generación y gestión integral de los residuos, a través de medidas que reduzcan los costos de su administración, faciliten y hagan más efectivos, desde la perspectiva ambiental, los procedimientos para su manejo;
II. Establecer modalidades de manejo que respondan a las particularidades de los residuos y de los materiales que los constituyan;
III. Atender a las necesidades específicas de ciertos generadores que presentan características peculiares;
IV. Establecer esquemas de manejo en los que aplique la corresponsabilidad de los distintos sectores involucrados; y
V. Alentar la innovación de procesos, métodos y tecnologías, para lograr un manejo de los residuos ambientalmente adecuado económicamente factible y socialmente aceptable.
Estos planes de manejo, serán aplicables a los residuos peligrosos, sólidos urbanos y de manejo especial.
De conformidad con el Artículo 30 de la Ley: La determinación de residuos que podrán sujetarse a planes de manejo se llevará a cabo con base en los criterios siguientes y los que establezcan las normas oficiales mexicanas:
I. Que los materiales que los componen tengan un alto valor económico;
II. Que se trate de residuos de alto volumen de generación, producidos por un número reducido de generadores;
III. Que se trate de residuos que contengan sustancias tóxicas persistentes y bioacumulables; y
IV. Que se trate de residuos que representen un alto riesgo a la población, al ambiente o a los recursos naturales.
Es preciso enfatizar que corresponderá a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), con el concurso de las partes interesadas, determinar mediante el establecimiento de normas oficiales mexicanas, los criterios para seleccionar los residuos sólidos urbanos, de manejo especial o peligrosos que se sujetarán a los planes de manejo, en las cuales se incluirán los listados de los mismos, así como los elementos y procedimientos mínimos que se deben de seguir para establecer los planes de manejo correspondientes.
También es necesario destacar que la Ley plantea que los responsables de formular los planes de manejo son quienes conocen mejor sus residuos o los productos que al desecharse se convierten en residuos sujetos a dichos planes, por lo cual a ellos les corresponde por entero formularlos y definir la mejor forma de hacerlo, incluyendo la selección de los instrumentos económicos a emplear para lograr sus objetivos sin que intervengan en esta etapa las autoridades competentes, a las cuales se deberán presentar los planes con fines de registro, como lo indican los artículos siguientes de la Ley:
Artículo 28.- Estarán obligados a la formulación y ejecución de los planes de manejo, según corresponda:
I. Los productores, importadores, exportadores y distribuidores de los productos que al desecharse se convierten en los residuos peligrosos a los que hacen referencia las fracciones I a XI del artículo 31 de esta Ley y los que se incluyan en las normas oficiales mexicanas correspondientes;
II. Los generadores de los residuos peligrosos a los que se refieren las fracciones XII a XV del artículo 31 y de aquellos que se incluyan en las normas oficiales mexicanas correspondientes;
III. Los grandes generadores y los productores, importadores, exportadores y distribuidores de los productos que al desecharse se convierten en residuos sólidos urbanos o de manejo especial que se incluyan en los listados de residuos sujetos a planes de manejo de conformidad con las normas oficiales mexicanas correspondientes.
Artículo 33.- Las empresas o establecimientos responsables de los planes de manejo presentarán, para su registro a la Secretaría, los relativos a los residuos peligrosos; y para efectos de su conocimiento a las autoridades estatales, los residuos de manejo especial, y a las municipales para el mismo efecto los residuos sólidos urbanos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y según lo determinen su Reglamento y demás ordenamientos que de ella deriven.
En caso de que los planes de manejo planteen formas de manejo contrarias a esta Ley y a la normatividad aplicable, el plan de manejo no deberá aplicarse.
La inclusión en la Ley de un listado de residuos peligrosos sujetos a planes de manejo, obedece a que este tipo de residuos han estado regulados desde la perspectiva ambiental desde 1988, fecha en que se establecieron las primeras disposiciones reglamentarias y normas técnicas ecológicas al respecto (hoy normas oficiales mexicanas), se definieron los criterios para considerar a un residuo como peligroso y se dieron a conocer los listados de los mismos. Además, en el caso de los residuos peligrosos, aplica el principio de responsabilidad amplia del productor y están dadas las condiciones para que desde la entrada en vigor de la Ley, y como lo indican las disposiciones que a continuación se refieren, se pueda, en un plazo de dos años ulteriores a su publicación, formular los planes de manejo para los residuos peligrosos listados en ella, considerando como mínimo los elementos que se citan al respecto.
Artículo 31.- Estarán sujetos a un plan de manejo los siguientes residuos peligrosos y los productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen y que estén clasificados como tales en la norma oficial mexicana correspondiente:
I. Aceites lubricantes usados;
II. Disolventes orgánicos usados;
III. Convertidores catalíticos de vehículos automotores;
IV. Acumuladores de vehículos automotores conteniendo plomo;
V. Baterías eléctricas a base de mercurio o de níquel-cadmio;
VI. Lámparas fluorescentes y de vapor de mercurio;
VII. Aditamentos que contengan mercurio, cadmio o plomo;
VIII. Fármacos;
IX. Plaguicidas y sus envases que contengan remanentes de los mismos;
X. Compuestos orgánicos persistentes como los bifenilos policlorados;
XI. Lodos de perforación base aceite, provenientes de la extracción de combustibles fósiles y lodos provenientes de plantas de tratamiento de aguas residuales cuando sean considerados como peligrosos;
XII. La sangre y los componentes de ésta, sólo en su forma líquida, así como sus derivados;
XIII. Las cepas y cultivos de agentes patógenos generados en los procedimientos de diagnóstico e investigación y en la producción y control de agentes biológicos;
XIV. Los residuos patológicos constituidos por tejidos, órganos y partes que se remueven durante las necropsias, la cirugía o algún otro tipo de intervención quirúrgica, que no estén contenidos en formol; y
XV. Los residuos punzo-cortantes que hayan estado en contacto con humanos o animales o sus muestras biológicas durante el diagnóstico y tratamiento, incluyendo navajas de bisturí, lancetas, jeringas con aguja integrada, agujas hipodérmicas, de acupuntura y para tatuajes.
La Secretaría determinará, conjuntamente con las partes interesadas, otros residuos peligrosos que serán sujetos a planes de manejo, cuyos listados específicos serán incorporados en la norma oficial mexicana que establece las bases para su clasificación.
Cabe señalar que la iniciativa de Ley contiene disposiciones que permiten visualizar algunos de los elementos que deberán considerarse al formular los planes y que fijan plazos para su presentación ante la autoridad competente como lo indican los siguientes artículos.
Artículo 29.- Los planes de manejo aplicables a productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos, deberán considerar, entre otros, los siguientes aspectos:
I. Los procedimientos para su acopio, almacenamiento, transporte y envío a reciclaje, tratamiento o disposición final, que se prevén utilizar;
II. Las estrategias y medios a través de los cuales se comunicará a los consumidores, las acciones que éstos deben realizar para devolver los productos del listado a los proveedores o a los centros de acopio destinados para tal fin, según corresponda;
III. Los procedimientos mediante los cuales se dará a conocer a los consumidores las precauciones que, en su caso, deban de adoptar en el manejo de los productos que devolverán a los proveedores, a fin de prevenir o reducir riesgos; y
IV. Los responsables y las partes que intervengan en su formulación y ejecución.
En todo caso, al formular los planes de manejo aplicables a productos de consumo, se evitará establecer barreras técnicas innecesarias al comercio o un trato discriminatorio que afecte su comercialización.
ARTÍCULO TRANSITORIO OCTAVO.- Los responsables de formular los planes de manejo para los residuos peligrosos a los que hace referencia el artículo 31 de este ordenamiento, contarán con un plazo no mayor a dos años para formular y someter a consideración de la Secretaría dichos planes.
8. Sistemas de Manejo Ambiental
Los Sistemas de Manejo Ambiental juegan un doble cometido en la iniciativa de Ley. Por un lado, tienen como propósito que las dependencias gubernamentales pongan el ejemplo al resto de la sociedad, con sus prácticas de consumo sustentable y políticas para evitar la generación, aprovechar el valor y lograr un manejo integral y ambientalmente adecuado de sus residuos. Por otra parte, serán un disparador de los mercados del reciclaje, los cuales constituyen el cuello de botella para lograr la minimización de los residuos, ya que las dependencias gubernamentales con su poder de compra pueden enviar las señales apropiadas a los productores y proveedores para que incrementen sus actividades de generación de productos reciclables o que contengan materiales reciclados, o bien para que asuman su responsabilidad en cuanto al manejo adecuado de sus productos cuando se convierten en residuos.
Para los fines que persigue esta Ley debe entenderse como Sistemas de Manejo Ambiental:
Al conjunto de medidas adoptadas a través de las cuales, se incorporan criterios ambientales en las actividades cotidianas de una organización, con el objetivo de minimizar su impacto negativo al ambiente, mediante el ahorro y consumo eficiente de agua, energía y materiales, y que alienta con sus políticas de adquisiciones la prevención de la generación de residuos, su aprovechamiento y su manejo integral.
Los siguientes artículos de la Ley hacen referencia a la implantación de estos sistemas:
Artículo 7.- Son facultades de la Federación:
XVIII. Formular, establecer y evaluar los sistemas de manejo ambiental del gobierno federal, que apliquen las dependencias y entidades de la administración pública federal;
Artículo 9.- Son facultades de las Entidades Federativas:
XIV. Formular, establecer y evaluar los sistemas de manejo ambiental del gobierno estatal;
Artículo 34.- Los sistemas de manejo ambiental que formulen y ejecuten las dependencias federales, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, se sujetarán a lo que se establece en la presente Ley.
Aspectos Generales de los Sistemas de Manejo Ambiental
A QUIÉN APLICAN PROPÓSITOS QUE PERSIGUEN IMPLICACIONES OBSERVACIONES
A las instancias del sector público enunciadas en la Ley Fomentar:
1. La minimización de los residuos.
2. El ahorro en consumo de materiales o en pago de servicios de manejo de residuos.
3. El establecimiento de convenios cliente-proveedor para que éste se ocupe de recoger sus productos cuando se descarten y del manejo apropiado de ellos.
4. El consumo de materiales reciclados o potencialmente reciclables.
5. La creación de mercados para los materiales reciclados o potencialmente reciclables.
6. La inversión en plantas de reciclaje, para residuos que ya se reciclan en México o para los que aún no se cuenta con instalaciones para ello.
7. Que otros sectores se sumen a las iniciativas para la prevención y la gestión integral de los residuos, siguiendo el ejemplo del gobierno.
1. Puede ser necesario reformar la legislación en materia de adquisiciones.
2. Se puede necesitar de un consultor para diseñar el Sistema apropiado a cada instancia gubernamental.
3. Las instancias gubernamentales requieren asignar a un área administrativa la responsabilidad de ocuparse de la implantación del Sistema.
4. Es preciso desarrollar programas de capacitación del personal involucrado en la operación del Sistema.
5. Se debe informar a los proveedores sobre la forma en que operará el Sistema. Las secretarías de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, de Hacienda y de la Contraloría, participaron durante el periodo 1994-2000 en el diseño y aplicación piloto del Sistema, y dos entidades federativas (Guanajuato y San Luis Potosí) participaron en dicha aplicación piloto.
La Semarnat cuenta actualmente con personal asignado a esta tarea.
9. Programas para la Prevención y Gestión Integral de Residuos
A manera de ejemplo sobre el papel que juegan los programas en la gestión pública y de la importancia de incorporar la obligación de formular programas específicos en la materia para el logro de los objetivos que persigue la iniciativa de Ley, se puede utilizar como marco de referencia el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006, en el cual se señala que:
ß La contaminación de los suelos tiene su principal fuente en los desechos sólidos municipales y en los residuos peligrosos.
ß En las últimas cuatro décadas se ha incrementado en 200 por ciento la generación de residuos sólidos por habitante y la composición de éstos ha pasado de ser mayoritariamente orgánica a incluir una alta proporción de plásticos y productos de lenta descomposición, lo que hace necesario el uso de procesos físicos, biológicos o químicos para llevarse a cabo.
ß El 62 por ciento de las 84,200 toneladas diarias de residuos generados en el país, corresponden a residuos que provienen de la zona centro y el Distrito Federal, de los cuales cerca del 50 por ciento se deposita en tiraderos a cielo abierto no controlados, que no cumplen con los requisitos para su adecuada disposición, mientras que del total de residuos sólidos municipales generados diariamente, cerca de veinte mil toneladas (equivalentes al 23 por ciento), no son recolectados o se depositan en tiraderos clandestinos, en baldíos o en calles.
ß Con la excepción de los rellenos sanitarios, los demás sitios de disposición final presentan condiciones de riesgos a la salud y al ambiente debido a la falta de cobertura y a la producción incontrolada de biogás (entre ellos el metano asociado al cambio climático global) y lixiviados.
ß El confinamiento de los residuos peligrosos debe ser el último recurso en cuanto a su manejo, ya que existen otras opciones como el reciclaje.
En dicho Programa del Sector Ambiental, se incorporan entre las metas las siguientes, relativas a la gestión de los residuos:
1. Nueva gestión ambiental: Detener y revertir la contaminación del suelo a través de incrementar la capacidad instalada para el manejo de residuos peligrosos de 5.2 a 6.4 millones de toneladas anuales.
2. Padrón de generadores de residuos y materiales peligrosos: Ampliarlo del actual 8% en el año 2000 al 100% en el 2006.
3. Inventario Nacional de Residuos y Materiales Peligrosos: concluirlo y mantenerlo actualizado.
4. Capacitación: Capacitar al 100% de las autoridades locales para el manejo de los residuos en cuencas que integran el Programa de Ciudades Sustentables.
Para alcanzar las metas fijadas en el Programa sectorial ambiental, se han planteado una serie de programas estratégicos, entre los que se encuentra la Cruzada Nacional por un México Limpio, cuyas principales características se describen a continuación y el cual es totalmente acorde con lo que persigue la iniciativa de Ley General para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos que aquí se comenta.
Programa Estratégico “Cruzada por un México Limpio”
Propósito Lograr ciudades y campos libres de basura y residuos peligrosos que puedan afectar la salud de la población.
Orientación de las acciones. Reducir, reusar y reciclar.
Objetivos. 1. Disminuir el problema de la disposición de residuos.
2. Generar una mayor actividad económica en torno a los residuos.
3. Reducir los problemas ambientales y los riesgos a la salud.
Componentes A. Elaboración de un Programa Nacional para el Manejo Integral de Residuos Sólidos Municipales, Industriales y Peligrosos, que permita unir y coordinar los esfuerzos de los tres niveles de gobierno y los distintos sectores de la sociedad.
B. Fomento y apoyo a la construcción de infraestructura y el equipamiento que permita minimizar, recolectar, transportar, tratar, reciclar y disponer en forma segura los residuos sólidos en todo el país.
C. Desarrollo de un marco regulatorio y de instrumentos de fomento que fortalezca las capacidades institucionales en los tres niveles de gobierno, para propiciar la activa participación de la sociedad y la industria.
Sobre esto último, en el Programa se señala que la SEMARNAT trabajará estrechamente con el Congreso de la Unión para llenar los vacíos legales en materia de manejo integral de residuos.
De conformidad con lo que establece esta Ley, se define a los programas como sigue:
XXVII. Programas: Serie ordenada de actividades y operaciones necesarias para alcanzar los objetivos de esta Ley;
A su vez, las disposiciones siguientes de la Ley, establecen lo que se espera al respecto:
Artículo 7.- Son facultades de la Federación:
I. Formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de residuos así como elaborar el Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y el de Remediación de Sitios Contaminados con éstos, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, establecido en el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
Artículo 9.- Son facultades de las Entidades Federativas:
I. Formular, conducir y evaluar la política estatal, así como elaborar los programas en materia de residuos de manejo especial, acordes al Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y el de Remediación de Sitios Contaminados con éstos, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, establecido en el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
Artículo 10.- Los municipios tienen a su cargo las funciones de manejo integral de residuos sólidos urbanos, que consisten en la recolección, traslado, tratamiento, y su disposición final, conforme a las siguientes facultades:
I. Formular, por sí o en coordinación con las entidades federativas, y con la participación de representantes de los distintos sectores sociales, los Programas Municipales para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos, los cuales deberán observar lo dispuesto en el Programa Estatal para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos correspondiente;
Artículo 25.- La Secretaría deberá formular e instrumentar el Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, de conformidad con esta Ley, con el Diagnóstico Básico para la Gestión Integral de Residuos y demás disposiciones aplicables.
El Diagnóstico Básico para la Gestión Integral de Residuos es el estudio que considera la cantidad y composición de los residuos, así como la infraestructura para manejarlos integralmente.
Artículo 26.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán elaborar e instrumentar los programas locales para la prevención y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, de conformidad con esta Ley, con el Diagnóstico Básico para la Gestión Integral de Residuos y demás disposiciones aplicables. Dichos programas deberán contener al menos lo siguiente:
I. El diagnóstico básico para la gestión integral de residuos de su competencia, en el que se precise la capacidad y efectividad de la infraestructura disponible para satisfacer la demanda de servicios;
II. La política local en materia de residuos sólidos urbanos y de manejo especial;
III. La definición de objetivos y metas locales para la prevención de la generación y el mejoramiento de la gestión de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, así como las estrategias y plazos para su cumplimiento;
IV. Los medios de financiamiento de las acciones consideradas en los programas;
V. Los mecanismos para fomentar la vinculación entre los programas municipales correspondientes, a fin de crear sinergias; y
VI. La asistencia técnica que en su caso brinde la Secretaría.
Aspectos Generales sobre los Programas para la Prevención y la Gestión Integral de Residuos
A QUIÉN APLICAN VENTAJAS IMPLICACIONES OBSERVACIONES
Autoridades ambientales de los tres órdenes de gobierno. La incorporación de objetivos y metas en los Planes y Programas:
1. Es la base para sustentar la asignación de presupuestos fiscales en los Programas Operativos Anuales de las instituciones gubernamentales.
2. Permite a los distintos sectores sociales conocer hacia dónde se dirige la gestión ambiental en las distintas materias y evaluar el desempeño de la misma. Se debe establecer una relación directa entre Planes, Programas Sectoriales Generales y Particulares, y los Programas Operativos Anuales.
Se deben incorporar a los Programas para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos, objetivos y metas respecto a la implantación de aspectos tales como:
a) Planes de Manejo de Residuos de Manejo Especial.
b) Sistemas de Manejo Ambiental.
c) Programas para la Prevención y la Gestión Integral de Residuos de los grandes generadores.
d) Desarrollo de subsistemas de información sobre aspectos relacionados con la gestión de los residuos, incluyendo inventarios de generación y estadísticas de formas de manejo de los residuos.
e) Desarrollo de los servicios ambientales para el manejo de los residuos. La formulación e implantación de Planes y Programas, con la participación de los distintos sectores sociales ya se ha institucionalizado en México.
Se tiene el antecedente de la formulación e instrumentación del Programa Nacional de Minimización y Manejo Integral de Residuos Industriales Peligrosos 1996-2000.
10. Pago Variable por el Manejo de Residuos
En el marco de una legislación ambiental de los residuos, en la cual se considera a éstos como contaminantes, aplica el principio “el que contamina paga” y, por tanto, se incorpora en esta iniciativa de Ley la consideración a las formas en que debe costearse el manejo de los distintos tipos de residuos. Al abordar este tema es importante considerar, en primer término, cuáles son las implicaciones ambientales, sociales y económicas de que se generen residuos.
Por lo antes expuesto, es preciso tomar en cuenta que los residuos se generan desde la extracción de los materiales que van a ser utilizados en la producción de bienes de consumo, durante dicha producción, y al eliminar los artículos de consumo cuando pierden valor o no son útiles al propietario (Figura 1).
Lo anterior significa que al inventariar la generación de residuos, deben sumarse los volúmenes generados por las actividades extractivas (mineras, petroleras, forestales, pesqueras y de otra índole), los derivados de la industria de la transformación, los provenientes de las actividades de servicios, además de los generados a nivel domiciliario, lo cual precisamente es lo que ha llevado a proponer una iniciativa de Ley General para la Prevención y la Gestión Integral de Residuos, de todo tipo. No hay que olvidar que la Tierra es como un espacio cerrado en el cual todo lo que se genera en él se acumula y se están agotando los espacios en muchas localidades para enterrar o depositar los residuos, además de que esta práctica compite con otros usos más productivos de los espacios ocupados por los residuos.
UNIVERSO DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS
Detrás de la generación de residuos, además, se encuentra el desperdicio y agotamiento de los materiales que se extraen de los recursos naturales, por lo cual es imprescindible mantener esos materiales tanto como sea posible dentro de la arena económica para aprovechar su valor y evitar que se tiren a la basura recursos valiosos, teniendo que pagar los costos que ello representa. De ahí que esta iniciativa de Ley busque en primer término evitar la generación de residuos y, en segundo, favorecer el aprovechamiento de aquéllos que no se puedan evitar, dejando como tercera opción su tratamiento para reducir su volumen y cambiar sus características que pudieran representar un riesgo a la salud y al ambiente, para disminuir la cantidad de los residuos que actualmente están siendo enterrados.
A medida que se han ido introduciendo nuevos avances tecnológicos en la generación de productos de consumo y la utilización de materiales sintéticos, ha crecido la demanda de técnicas cada vez más sofisticadas y costosas para el manejo de los residuos generados a partir de ellos, elevando como consecuencia el costo para los servicios de limpia o de aseo urbano, cuando éstos se ocupan de manejar estos residuos.
Aunado a lo antes expuesto, es preciso considerar que la recolección, acopio, separación, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos tienen un costo, que está relacionado con el volumen y el tipo de residuos de que se trate. Normalmente, los gobiernos suelen cobrar por los servicios que brindan a través de los distintos impuestos, particularmente los impuestos prediales, aun cuando este cobro no es transparente y el contribuyente ignora cuánto de lo que paga corresponde al manejo de los residuos que genera. Ésta, entre otras, es una de las causas por las cuales el generador de residuos no tiene ningún aliciente para minimizar la generación de los mismos y participar en las actividades tendientes a reciclar aquellos que contengan materiales valorizables.
Por tales circunstancias, diversos países en el mundo (particularmente los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, a la cual pertenece México), han adoptado sistemas para el pago variable por el servicio de recolección y manejo de residuos.
En el caso de México, los recursos que se asignan a las áreas responsables de los servicios de limpia –supuestamente provenientes de los ingresos fiscales- son netamente insuficientes para satisfacer de manera sustentable la demanda creciente de este servicio, por lo cual es conveniente separar el cobro por él, del impuesto mediante el cual se esté recuperando.
En la práctica, ya es una tradición que en México los grandes generadores de residuos (como la industria, los comercios, las centrales de abastos y los servicios hospitalarios) paguen a los servicios de limpia por la recolección y manejo de sus residuos, mediante el establecimiento de contratos en los cuales se considera el volumen de generación como un criterio para determinar los costos correspondientes.
Tras la publicación de la LGEEPA y la distinción de los residuos peligrosos, se creó también la obligación por parte de los generadores de este tipo de residuos de ocuparse de su manejo a través de empresas autorizadas a brindar estos servicios (toda la inversión en infraestructura de manejo de residuos peligrosos en el país es privada); lo cual constituyó el primer paso para establecer el pago variable en función del volumen y tipo de residuos generados.
Por lo anterior, lo que busca la presente iniciativa de Ley es establecer una base sistemática y los criterios para facilitar, hacer más transparente y efectivo, el cobro por el servicio de manejo de los residuos, así como permitir que los ingresos por este servicio se destinen al fortalecimiento de las capacidades de quienes lo brindan, dado el diagnóstico pesimista sobre el estado actual de la infraestructura correspondiente. Es decir, lo que pretende la iniciativa de Ley, es que México cuente con sistemas sustentables de gestión de los residuos de distinta índole.
De ninguna manera se prevé incluir el pago variable por la recolección y manejo de los residuos sólidos urbanos domiciliarios de inmediato y a todos los generadores, pero sí establecer las bases para que ocurra el cambio de forma de pago en el futuro y de manera gradual, empezando en las zonas en las que más residuos se generan y mayor capacidad de gasto existe. Aun en este caso, el establecimiento del sistema de pago variable debe realizarse de acuerdo con un plan que incluya actividades de comunicación con la población a la que aplicará, para dar a conocer el porqué y el cómo se llevará a cabo y brindar a esta una guía para que sepa como proceder.
A manera de ejemplo, una forma en que se podría empezar a crear conciencia sobre la cantidad de residuos domiciliarios que se generan, sería la venta en las tiendas de bolsas o contenedores de volumen conocido y de diferentes volúmenes, así como eventualmente de colores distintos para diferenciar los residuos orgánicos de los inorgánicos, las cuales tendrían un precio proporcional a su tamaño. En este caso, los ingresos obtenidos de la venta de los recipientes irían directamente a los órganos responsables de brindar los servicios de limpia y se podría aprovechar la experiencia derivada de la gestión de los residuos hospitalarios en donde ya es práctica común el empleo de bolsas y contenedores de color y tamaño diferentes y el pago variable por su manejo.
En la iniciativa de Ley, este aspecto ha quedado considerado en las disposiciones siguientes:
Artículo 2.- En la formulación y conducción de la política en materia de prevención, valorización y gestión integral de los residuos a que se refiere esta Ley, la expedición de disposiciones jurídicas y la emisión de actos que de ella deriven, así como en la generación y manejo integral de residuos, según corresponda, se observarán los siguientes principios:
IV. Corresponde a quien genere residuos, la asunción de los costos derivados del manejo integral de los mismos y, en su caso, de la reparación de los daños;
Artículo 9.- Son facultades de las Entidades Federativas:
XVII. Regular y establecer las bases para el cobro por la prestación de uno o varios de los servicios de manejo integral de residuos de manejo especial a través de mecanismos transparentes que induzcan la minimización y permitan destinar los ingresos correspondientes al fortalecimiento de la infraestructura respectiva;
Artículo 10.- Los municipios tienen a su cargo las funciones de manejo integral de residuos sólidos urbanos, que consisten en la recolección, traslado, tratamiento, y su disposición final, conforme a las siguientes facultades:
X. Efectuar el cobro por el pago de los servicios de manejo integral de residuos sólidos urbanos y destinar los ingresos a la operación y el fortalecimiento de los mismos;
Artículo 99.- Los municipios, de conformidad con las leyes estatales, llevarán a cabo las acciones necesarias para la prevención de la generación, valorización y la gestión integral de los residuos sólidos urbanos, considerando:
I. Las obligaciones a las que se sujetarán los generadores de residuos sólidos urbanos;
II. Los requisitos para la prestación de los servicios para el manejo integral de los residuos sólidos urbanos; y
III. Los ingresos que deberán obtener por brindar el servicio de su manejo integral.
11. Separación de los Residuos Sólidos Urbanos
La separación de los residuos, principalmente los orgánicos de los inorgánicos y los reciclables de los no reciclables, es una condición indispensable a satisfacer para establecer un sistema de gestión basado en la minimización y el manejo integral ambientalmente adecuado, económicamente viable y socialmente aceptable, de los residuos.
Aspectos Considerados Acerca de la Separación de Residuos
OPCIONES VENTAJAS IMPLICACIONES OBSERVACIONES
En las fuentes generadoras Evita que se ensucien residuos potencialmente reciclables.
Reduce los costos de tener que separar después los residuos manual o mecánicamente.
Los ingresos de los materiales secundarios segregados pertenecen a los servicios de limpia ya sea públicos o privados y permiten fortalecer sus capacidades. Requiere contenedores distintos y de un espacio mayor para ponerlos.
Se debe evitar concentrar residuos como los peligrosos o los sanitarios en condiciones que puedan representar un riesgo.
Crea expectativas y exigencias por parte de los generadores sobre cómo deben de manejarlos los servicios de limpia.
Demanda que se cuente con la infraestructura para manejar por separado las corrientes de residuos en el transporte, acopio, transferencia, tratamiento y disposición final.
En su caso, requiere que se cuente no sólo con la infraestructura para el reciclaje sino con los mercados para los productos reciclados. Se necesita considerar: Gradualidad en la implantación de la separación.
Empezar por la separación de residuos orgánicos e inorgánicos.
Aplicarla primero en el caso de grandes generadores o bien en delegaciones o colonias de mayor a menor poder adquisitivo.
Dar prioridad a la separación de residuos potencialmente reciclables para los cuales ya se cuenta con infraestructura para el reciclado y con los mercados para los productos reciclados.
Formular estrategias para la recolección separada de los residuos, ya sea en transportes ad hoc o con días de recolección específicos para distintos tipos de residuos.
Establecer un programa de difusión, educación y capacitación dirigido a los sectores que vayan poco a poco involucrándose en la separación.
En la Ley este aspecto ha sido incorporado desde las definiciones y en su texto, como sigue:
XL. Separación Primaria: Acción de segregar los residuos sólidos urbanos y de manejo especial en orgánicos e inorgánicos, en los términos de esta Ley;
XLI. Separación Secundaria: Acción de segregar entre sí los residuos sólidos urbanos y de manejo especial que sean inorgánicos y susceptibles de ser valorizados en los términos de esta Ley;
Artículo 18.- Los residuos sólidos urbanos podrán subclasificarse en orgánicos e inorgánicos con objeto de facilitar su separación primaria y secundaria, de conformidad con los Programas Estatales y Municipales para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos, así como con los ordenamientos legales aplicables.
Artículo 96.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de promover la reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la salud y prevenir y controlar la contaminación ambiental producida por su manejo, deberán llevar a cabo las siguientes acciones:
VIII. Desarrollar guías y lineamientos para la segregación, recolección, acopio, almacenamiento, reciclaje, tratamiento y transporte de residuos;
12. Tratamiento Térmico de Residuos y Recuperación de Energía
12.1. Razones que fundamentan la consideración de los tratamientos térmicos como una opción en el manejo de los residuos
Las estadísticas muestran que el volumen de residuos sólidos urbanos se ha ido incrementando de manera considerable en el país, pues su generación en 1950 era de alrededor de 300 gramos por habitante al día y al inicio de la década de 2000 alcanzó un promedio cercano a 1.33 kilogramos por habitante al día, en tanto que la población aumentó de 30 a 100 millones en el mismo periodo. Lo anterior significa que se están generando aproximadamente 84,200 toneladas de residuos al día, para cuya disposición final se requeriría diariamente un sitio de depósito de aproximadamente 111,775 metros cúbicos, y esa cantidad sigue creciendo.
Ante esta situación, se necesita un cambio radical de política y por ello la iniciativa de Ley está basada en la promoción de la prevención de la generación y en el reúso y reciclaje de los residuos –como primera y segunda opción de manejo de éstos-, sin embargo, esto implica cambios significativos en los hábitos de consumo y producción, así como de una infraestructura con la que aún no se cuenta en cantidad, del tipo indicado y con la distribución territorial que se requiere, lo cual llevará años.
Por ello, la Ley prevé como una tercera opción distintas modalidades de tratamiento de los residuos, entre otros, a fin de disminuir su volumen y peligrosidad, con el propósito de reducir las presiones que su generación está ocasionando a los servicios de limpia y al ambiente.
Entre estas opciones de manejo de los residuos se ha incluido al tratamiento térmico, comprendida la incineración, siempre y cuando no se cuente con la capacidad de reciclar los residuos por otros medios y bajo diversas restricciones que atienden a las obligaciones que derivan del cumplimiento del Convenio de Estocolmo relativas a la eliminación y reducción de la liberación al ambiente de los contaminantes orgánicos persistentes (el Convenio no prohíbe la incineración sino que plantea su sustitución gradual por las mejores tecnologías disponibles y su operación conforme a normas internacionales y de acuerdo con las mejores prácticas ambientales).
Lo anterior se refleja en las disposiciones de la Ley que, entre otros, ponen énfasis en que el tratamiento térmico se considerará como una opción principalmente cuando se acompaña del aprovechamiento del poder calorífico de algunos residuos, lo cual hará posible la recuperación de energía para distintos usos (producción de cemento, fundición de materiales, generación y utilización de vapor y cogeneración de energía eléctrica, entre otros), así como disminuir el volumen de residuos que van a parar a los rellenos sanitarios o a los confinamientos en más del 90 por ciento, con lo cual se alargará la vida de éstos, evitando también que se tiren los residuos en basureros a cielo abierto. Asimismo, se sujeta dicha opción a las restricciones que se impongan al respecto en el Reglamento de la Ley y en las normas oficiales mexicanas correspondientes, cuyo desarrollo deberá realizarse en los plazos previstos en la propia Ley.
Dos tipos de residuos –en particular- son candidatos a ser tratados térmicamente, los aceites lubricantes y las llantas usadas, tanto por los grandes volúmenes que se generan diariamente, como por su poder calorífico y, sobre todo, para aliviar los problemas ambientales que ocasiona su disposición inadecuada.
Por ejemplo, la práctica común de verter al drenaje los lubricantes usados, además de provocar la contaminación de los cuerpos de agua receptores, está dañando las plantas de tratamiento de aguas residuales que tanto ha costado construir y operar para reaprovechar este elemento tan escaso y necesario.
Las llantas usadas, por su parte, plantean problemas ambientales y sanitarios sumamente graves, al existir depósitos en los que se acumulan millones de llantas (como ocurre en el relleno sanitario de bordo poniente en el Distrito Federal, en Ciudad Juárez, Chihuahua o en Tijuana, Baja California), ya que en el caso de incendiarse, es predecible que el incendio duraría meses sin apagar y provocaría problemas graves de contaminación. Pero aun sin incendiarse, las llantas pueden servir de nichos para la proliferación de mosquitos transmisores del dengue y del paludismo que constituyen problemas de salud pública, por lo cual no deben acumularse a la intemperie.
Asimismo, la quema de basura al aire libre, tan común en México, es una de las fuentes principales de contaminantes potencialmente tóxicos, entre ellos las dioxinas, por lo cual es imprescindible contar con opciones de tratamiento controladas que ofrezcan mejores posibilidades de reducir la liberación de contaminantes al ambiente.
También se tomó en cuenta al considerar la incineración como una opción en el manejo de los residuos, el hecho de que México cuenta con industrias cementeras modernas, las cuales emplean hornos secos de alta temperatura superior a los 1000 ºC, que llenan diversos criterios establecidos para su empleo en el tratamiento de residuos o la utilización de éstos como combustible alterno, como es el caso de los aceites lubricantes y llantas usadas. Además, existen más de 20 plantas fabricantes de cemento distribuidas en diferentes regiones del país con lo cual podrían ofrecer una amplia cobertura para brindar este servicio. En este tipo de hornos no se generan cenizas y los remanentes de los residuos que son empleados como combustible alterno quedan incorporados al cemento.
Aunado a lo anterior, se consideró otro hecho que es el relativo a la existencia de incineradores que han sido autorizados expresamente para el tratamiento de residuos peligrosos, en particular de residuos biológico-infecciosos, así como hornos de fundición que utilizan aceites usados como combustible alterno. En este último caso, se tomó además en cuenta que los combustibles alternos formulados mediante el empleo de aceites lubricantes usados, consisten en mezclas de distintas proporciones de éstos con combustibles tradicionales y que dichos aceites en muchos casos poseen un menor potencial de contaminación que estos últimos.
12.2. Preocupación por los riesgos que conlleva la incineración de residuos
A pesar de las ventajas antes referidas de los tratamientos térmicos en general y de la incineración en particular, así como de su amplia utilización en diversos países del mundo para el tratamiento de los residuos, existe una profunda y legítima preocupación acerca de este tipo de tratamientos, en particular por el riesgo de que puedan contribuir a la liberación de dioxinas al ambiente, dada la toxicidad y persistencia de estas sustancias, lo cual les ha llevado a externar oposición al empleo de este recurso.
Es precisamente por la preocupación por las dioxinas y por otros compuestos clorados, que los legisladores aprobaron la adhesión de México al Convenio de Estocolmo sobre compuestos orgánicos persistentes y su ratificación (en 2001 y 2002, respectivamente). Esta preocupación se mantuvo al dictaminar y aprobar la iniciativa de Ley para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores (en abril y diciembre 2002, respectivamente), lo cual se ve reflejado en las prohibiciones y restricciones que se impusieron en relación con los residuos o con las formas de manejo de éstos que conllevan el riesgo de liberación de este tipo de contaminantes; preocupación que deberá mantenerse durante la última etapa de dictamen en la Cámara de Diputados, actualmente en curso.
La preocupación de México por los riesgos que conlleva el uso y la liberación al ambiente de sustancias tóxicas persistentes, ha tenido otra forma de expresión relacionada con el establecimiento del Acuerdo de Cooperación Ambiental de Norte América, suscrito en 1994 conjuntamente con el Tratado de Libre Comercio (TLC), en el marco del cual se creó en 1995 un Grupo de Sustancias Químicas del que México es parte y en el seno del cual se han ido adoptando planes de acción regional para eliminar o reducir el consumo y liberación al ambiente de sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables. A la fecha se han instrumentado planes de acción relacionados con el mercurio, y tres compuestos orgánicos persistentes: el clordano, el DDT y los bifenilos policlorados. Asimismo, se ha elaborado una propuesta de plan de acción regional relacionado con dioxinas, furanos y hexaclorobenceno, que fija metas para ir reduciendo la liberación de estas sustancias al ambiente. Estos compromisos y medidas, tuvieron también una influencia en la forma en que quedaron incorporadas las cuestiones relacionadas con los residuos que contienen o generan estas sustancias, en la iniciativa de Ley que aquí se comenta.
No menos importante, en cuanto a la preocupación por los riesgos que conlleva la incineración, ha sido el trabajo que se viene desarrollando desde hace alrededor de cinco años en México, para integrar una norma oficial mexicana destinada a regular la incineración de residuos, lo cual se tomó en cuenta al formular y dictaminar la iniciativa de Ley.
12.3. Opinión de la Secretaría de Salud respecto de la incineración de residuos
Dado que la Secretaría de Salud es la autoridad competente y responsable de velar por la salud de los mexicanos y de establecer los criterios de salud con base en los cuales deben de fijarse los límites máximos permisibles de contaminantes en emisiones y en el ambiente, en el transcurso de la elaboración y dictamen de la Ley también se solicitó a esta instancia externara su opinión respecto de la incineración de residuos y de la forma en que esta opción de manejo de los mismos debería ser considerada en el texto de la Ley.
Dicha Secretaría respondió a tal solicitud incluyendo en su respuesta diversas consideraciones de orden general acerca de la Ley y de tipo particular en lo que respecta a la incineración de los residuos y sus riesgos, las cuales se exponen a continuación de manera integra, para evitar sacarlas de contexto. Es importante, sin embargo, resaltar el hecho de que esta Secretaría considera viable y posible incluir la incineración como opción para el manejo de los residuos, aún cuando precisa que privilegiando otras modalidades de manejo de menor riesgo y sometiéndola al cumplimiento de disposiciones que normen su desempeño ambiental.
Opinión de la Secretaría de Salud de México respecto de la incineración de residuos
En la incineración de residuos particularmente aquellos residuos que contengan más de 1% de substancias organocloradas, expresadas como cloro, existe el riesgo, si las condiciones de operación de un incinerador no son las adecuadas, que se formen dioxinas y otros compuestos orgánicos persistentes y bioacumulables, tales como hexaclorobenceno y hexaclorohexano. Así mismo, la emisión de dichas sustancias al aire, la generación de cenizas y la contaminación de efluentes con metales pesados u otros compuestos orgánicos representan un riesgo para la salud de la población y/o los elementos naturales. La exposición aguda a altos niveles de dioxinas puede resultar en lesiones cutáneas y alteraciones del funcionamiento hepático lo que no es un escenario de esta vía de emisión. Las exposiciones crónicas están asociadas con inmunodepresión, afectaciones al sistema nervioso y endocrino durante la etapa del desarrollo, así como afectaciones al sistema reproductivo. Finalmente existen elementos que ligan a las dioxinas con diversos tipos de cáncer, en particular la 2,3,7,8 TCDD se clasificó por la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC, por sus siglas en inglés), como un carcinógeno humano.
En lo referente a metales pesados algunos han sido caracterizados toxicológicamente como es el caso de plomo y mercurio conociéndose los efectos a la salud, principalmente en sistema nervioso. El mercurio, por ejemplo, es un potente neurotóxico, lo que significa que ataca el Sistema Nervioso Central, pudiendo afectar también el cerebro, los riñones y los pulmones. Esta sustancia puede cruzar la barrera placentaria. El plomo, por ejemplo, es también neurotóxico, se acumula en hueso y se moviliza durante la etapa del embarazo y lactancia, tiene la capacidad de atravesar la barrera placentaria y de ser traspasado al recién nacido a través de la leche materna. Para cualquiera de las sustancias mencionadas es importante considerar que debido a que la exposición a dichas emisiones es constante, la relación dosis-efecto se modifica requiriendo una dosis menor para producir un daño a la salud con un tiempo de latencia mayor. Eso conlleva a que los efectos en salud se observen a largo plazo.
En estudios realizados en trabajadores de incineradores se han encontrado aumentos de 3.5 veces en tasa de mortalidad debida a cáncer pulmonar, 1.5 veces por cáncer de esófago (Gustavsson, 1989)a; 2.5 veces de incremento de mortalidad por cáncer gástrico (Rapiti et al., 1997) b; así como incremento de tasa de mortalidad por enfermedad isquémica del corazón (Gustavsson, 1989) a. Así como hiperlipidemia, disminución de las funciones hepáticas y alteraciones en la proporción de sexos al nacimiento (Kitamura et al,2000)c.
Con respecto a la exposición de poblaciones a incineradores, han sido reportados aumentos de 44% en sarcomas de tejido blando y 27% de aumento en linfomas diferentes que Hodgkin (Viel et al. 2000)d, así como aumento de 6.7 de cáncer pulmonar (Biggen et al, 1996)e; aumento en la incidencia de cáncer de laringe (Diggle et al, 1990)f, así como 37% de aumento de mortalidad por cáncer de hígado (Elliot et al, 1996)g y un aumento de dos veces en la tasa de mortalidad por cáncer en niños (Knox y Gilman, 1998h y Knox, 2000i). Cabe señalar que los estudios que han sido conducidos con un rigor científico apropiado son muy limitados. Sin embargo, deben considerarse a los incineradores como potencialmente dañinos a la salud humana.
Consideramos, que las especificaciones del tipo de residuos que pueden o no ser incinerados debe de establecerse en instrumentos legales tales como reglamentos y/o Normas Oficiales Mexicanas. Es en ese contexto, que la Dirección General de Salud Ambiental, con base en lo estipulado en la Ley General de Salud y sus reglamentos, elaborará la normativa correspondiente para establecer los límites máximos permisibles de los contaminantes arriba mencionados en diferente medios ambientales, en primera instancia en la atmósfera. Puede anticiparse que las empresas incineradoras deberán contribuir a la infraestructura de monitoreo y análisis periódico acorde con lo que se establezca en las normas ecológicas de emisiones y de salud en cuanto a medios de exposición humana, que de acuerdo a modelos de análisis de riesgos basados en información de estudios epidemiológicos y toxicológicos sobre los efectos en salud de las dioxinas, por ejemplo, requerirían niveles de exposición pequeños para que la concentración en el organismo no excediera los niveles de protección contra los efectos carcinogénicos y no carcinogénicos de dichos compuestos (neurotóxicos, inmunotóxicos y reproductivos.
Se considera que la incineración debe ser considerada como un método más de tratamiento privilegiando otras alternativas tales como la sustitución de insumos, minimización, reúso y reciclaje ya que estas últimas son alternativas menos riesgosas.
a) Mortality among workers at a municipal waste incinerator. American Journal of Industrial Medicine 15: 245-253, b) Mortality among workers at municipal waste incinerators in Rome, a retrospective cohort study. American Journal of Industrial Medicine 31: 659-661, c) Health effects of chronic exposure to polychlorinated dibenzo-p-dioxins (PCDD), dibenzofurans (PCDF) and coplanar PCBs (Co-PCB) of municipal waste incinerator workers. Journal of Epidemiology 10 (4): 262-270., d) no aparece la cita, e) Air pollution and lung cancer in Trieste, Italy. Spatial analysis of risk as a function of distance from sources. Rnvironmental Health Perspectives 104 (7), 750’754. f) A point process modeling approach to raised incidence of a rare phenomenon in the vicinity of a prespecified point. J.R. Stat. Soc. A 153: 349-362 (Citado en Elliot et al.), g) Cancer incidence near municipal solid waste incinerators in Great Britain. British Journal of Cancer 73:702’710. h) Migration patterns of children with cancer in Britain. J. Epidemiol. Community Health 52: 716-726., i) Childhood cancers, birthplaces incinerators and landfill sites. International Journal of Epidemiology 29: 391-397.
Aunado a lo antes expuesto, la Secretaría de Salud dio a conocer algunas observaciones acerca de la iniciativa de Ley que se refieren a continuación y que resaltan el hecho de que sus objetivos coinciden con los que persigue la Comisión Federal de Protección contra Riesgos Sanitarios.
Observaciones de la Secretaría de Salud de México a la Iniciativa de Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
I. Consideraciones generales
Dado que la iniciativa de Ley que se comenta:
• Se basa en el principio del derecho de toda persona de vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
• Establece que la prevención y minimización de la generación de los residuos constituyen los instrumentos más eficaces para evitar los riesgos y daños a la salud, al ambiente y a los ecosistemas.
• Adopta un enfoque preventivo y sustentable, a fin de evitar y reducir los riesgos a la salud y al ambiente que conlleva el manejo de los residuos.
• Promueve la corresponsabilidad de todos los sectores sociales en la prevención de la generación y el manejo integral, ambiental y sanitariamente adecuado de los residuos, con base en criterios de equidad.
• Distingue y define los conceptos de peligrosidad, riesgo, caracterización del riesgo y vulnerabilidad, que son la base para orientar la gestión de los residuos de manera que evite o reduzca sus efectos adversos en la salud de la población y el ambiente.
• Reconoce la facultad de la Secretaría de Salud para establecer los criterios sanitarios orientados a proteger la salud de la población por exposición a sustancias y residuos peligrosos liberados al ambiente, y elaborar normas oficiales mexicanas tendientes a proteger la salud de quienes se exponen a ellos:
Se considera que es una Ley cuyos objetivos coinciden con los que persigue la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.
Observaciones de la Secretaría de Salud de México a la Iniciativa de Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
II. Consideraciones particulares sobre la incineración de residuos
Respecto de los procesos de incineración de residuos, es pertinente recordar que su evaluación, así como su prohibición o control, demandan tomar en cuenta el potencial de emisiones contaminantes y que puedan dar lugar a la exposición de la población directa o indirectamente (así como del resto de los organismos que conforman la biota) a sustancias peligrosas que conlleven el riesgo de generar efectos adversos en la salud, en particular a aquellas que además de ser tóxicas, son persistentes y bioacumulables, como las dioxinas y furanos.
En lo que se refiere a la liberación de dioxinas y furanos durante los procesos de combustión de residuos, específicamente, debe considerarse el hecho de que México suscribió en mayo de 2001 el Convenio de Estocolmo sobre Compuestos Orgánicos Persistentes, promovido por la Organización de las Naciones Unidas, y cuyos aspectos más relevantes a este respecto incluyen los siguientes:
• Con base en el principio precautorio consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el Convenio establece como su objetivo “proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes”.
• A su vez, en el artículo 5 del Convenio, sobre las “Medidas para reducir o eliminar las liberaciones derivadas de la producción no intencional”, se establece que cada parte adoptará como mínimo las medidas consideradas en el Convenio para reducir las liberaciones totales derivadas de fuentes antropogénicas de los compuestos químicos incluidos en el anexo C, entre las cuales se encuentran las dioxinas y furanos. Aunado a ello, se precisa que la meta es seguir reduciendo dicha liberación al mínimo y, en los casos en que sea viable, eliminarlas definitivamente.
Lo anterior es importante ya que no se establece una prohibición inmediata de la liberación de los compuestos orgánicos persistentes, sino que se prevé su reducción y, en su caso, eliminación paulatina. Para lograr este último propósito, se indica en el citado artículo, que cada parte elaborará en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Convenio, y aplicará ulteriormente, un plan de acción nacional o, cuando proceda, un plan de acción regional o subregional como parte del mismo, destinado a identificar, caracterizar y combatir la liberación de los compuestos señalados. Este hecho es relevante ya que, en el marco del Acuerdo de Cooperación Ambiental de Norte América y de los trabajos que desarrolla el Grupo de Sustancias Químicas de la Comisión para la Cooperación Ambiental, del cual forma parte la Secretaría de Salud, México, Canadá y Estados Unidos han proyectado el desarrollo de un plan de acción regional destinado a reducir o eliminar la liberación al ambiente de dioxinas, furanos y hexaclorobenceno.
Tanto en el contexto del Convenio de Estocolmo, como del Acuerdo de Cooperación Ambiental de Norte América, se prevé que el plan para reducir o eliminar la liberación de dioxinas y furanos comprenda entre otros los siguientes elementos:
• La evaluación de las liberaciones actuales y proyectadas.
• La evaluación de la eficacia de las leyes y políticas al respecto.
• Las estrategias para cumplir con las obligaciones en la materia.
• Las medidas para promover la educación, la capacitación y la sensibilización sobre estas estrategias.
• Un examen quinquenal de las estrategias y su éxito en cuanto al cumplimiento de las obligaciones respectivas.
• Un calendario para la aplicación del plan.
En el artículo 5 del Convenio se señala de manera expresa que las Partes del mismo deberán promover la aplicación de las medidas disponibles, viables y prácticas que permitan lograr rápidamente un grado realista y significativo de reducción de las liberaciones o de eliminación de fuentes.
Asimismo, se indica en el referido artículo que las partes deberán promover, y de acuerdo con el calendario de aplicación del plan de acción, obligar al empleo de las mejores técnicas disponibles con respecto a las nuevas fuentes que potencialmente puedan ser liberadoras de compuestos orgánicos persistentes; aunque se admite que la adopción de dichas técnicas puede iniciarse gradualmente tan pronto como sea posible, pero a más tardar cuatro años después de la entrada en vigor del Convenio. Además, se deberá promover la utilización de las mejores prácticas ambientales, tomando en cuenta las directrices generales sobre medidas de prevención y reducción de la liberación de los compuestos orgánicos persistentes que se encuentren en el anexo C del Convenio, así como las que se adopten por decisión de la Conferencia de las Partes.
Lo antes expuesto es relevante para México ya que, aún cuando incipiente, ya se cuenta con infraestructura para incinerar residuos, más no con la capacidad analítica para medir dioxinas y furanos, ni tampoco con una norma oficial mexicana vigente que regule las emisiones de estos compuestos orgánicos persistentes. Aunado a lo anterior, existen volúmenes considerables de residuos acumulados en condiciones que constituyen ya un riesgo para la salud y el ambiente, además de aquellos que de manera creciente están siendo generados y dispuestos sin ningún control, y que incluso están siendo quemados al aire libre o son susceptibles de incendiarse. Tal es el caso de las llantas usadas y los envases vacíos de polietilen-tereftalato (PET) que constituyen nichos para la proliferación de vectores de los agentes causales de enfermedades como el dengue o el paludismo que amenazan de manera tangible a sectores importantes de la población. Por otra parte, por los efectos a la salud que pueden derivarse de la exposición a emisiones debidas a la combustión incompleta de estos materiales es necesario que dichos sistemas cuenten con esquemas estrictos de monitoreo periódico que asegure su funcionamiento seguro, para lo cual es recomendable que se evalúe de antemano la existencia de la infraestructura analítica y técnica necesaria para tal fin y/o el costo de su implementación. Es en estas circunstancias que debe juzgarse la pertinencia de considerar a los procesos térmicos como una opción para el manejo de los residuos, sea bajo condiciones restringidas (con base en los criterios de operación de los sistemas de tratamiento térmico y/o por corrientes específicas de residuos que podrían ser tratados) y sumamente controladas, siempre que no existan opciones menos riesgosas para su tratamiento, así como en el marco del Plan Nacional para la Implementación del Convenio de Estocolmo sobre Compuestos Orgánicos Persistentes.
Dado lo anterior, es por demás oportuno incluir en la iniciativa de Ley General a la que se hace referencia, las disposiciones que permitan proteger a la población de los riesgos que conlleva la liberación de estos compuestos durante la combustión de los residuos, así como dar cumplimiento a las obligaciones del Convenio de Estocolmo.
Para hacer las adecuaciones de las disposiciones de la Ley General respecto a la combustión de residuos y la liberación de contaminantes, como los compuestos orgánicos persistentes, también deberán tenerse presente las “Medidas para reducir o eliminar las liberaciones derivadas de desechos” estipuladas en el artículo 6 del Convenio de Estocolmo, entre las que se incluyen las siguientes:
• Elaborar estrategias para identificar los productos de consumo y los desechos que contengan compuestos orgánicos persistentes.
• Establecer mecanismos de gestión integral adecuada, eficiente y ambientalmente racional de dichos productos y desechos.
• Determinar la forma en que los desechos que contienen compuestos orgánicos persistentes se eliminen en forma ambientalmente racional cuando la destrucción o transformación irreversible no representen la opción preferible desde el punto de vista del medio ambiente o su contenido de contaminante orgánicos persistente sea bajo, teniendo en cuenta las reglas, normas y directrices internacionales, incluidas las que puedan elaborarse en el marco del Convenio y los regímenes mundiales y regionales pertinentes que rigen la gestión de los residuos peligrosos.
• Formular estrategias adecuadas para identificar los sitios contaminados con estos compuestos y, en caso de que se realice el saneamiento de estos sitios, esto se lleve a cabo de manera ambientalmente racional.
Cabe señalar que en el Convenio se prevé, la cooperación de la Conferencia de las Partes con el Convenio de Basilea sobre Movimiento Transfronterizo y Eliminación de Residuos Peligrosos para, entre otras cosas:
• Fijar niveles de destrucción y transformación irreversibles necesarios para garantizar que no se exhiban las características de contaminantes orgánicos persistentes, sujetos al Convenio.
• Determinar los métodos que constituyen la eliminación ambientalmente racional a los que se hizo referencia previamente.
• Adoptar medidas para establecer, cuando proceda, los niveles de contaminación de los compuestos orgánicos persistentes objeto del Convenio, para definir los “bajos contenidos” a los que se hizo referencia previamente.
Se hacen estas consideraciones a fin de resaltar la importancia de la participación de México en los grupos técnicos de trabajo tanto del Convenio de Estocolmo como el de Basilea, para incidir en sus tareas y estar al tanto de las recomendaciones que surjan respecto al manejo de los residuos que contienen compuestos orgánicos persistentes, a fin de que las leyes nacionales sean consistentes con las obligaciones y directrices relacionadas con ellos.
No menos importante es destacar el hecho de que existe una gama de tratamientos térmicos que difieren en su potencial de liberación de contaminantes como las dioxinas y furanos, o bien que no presentan dicho potencial. A estos pueden someterse los biológico-infecciosos, como es el caso de las autoclaves o de los equipos de microondas, razón por la cual deben establecerse distinciones entre ellos con fines regulatorios.
Atendiendo a todas las observaciones hechas por la Secretaría de Salud respecto de la iniciativa de Ley, en general, y sobre la incineración de residuos, en particular, la Minuta turnada por la Cámara de Diputados a la Cámara de Senadores, fue reformada durante su dictamen.
12.4. Disposiciones de la Ley que atienden a cuestiones relacionadas con los contaminantes orgánicos persistentes y la incineración de residuos
El tema de los contaminantes orgánicos persistentes (COPs) y de la incineración de residuos se prestan para ilustrar el proceso de elaboración, presentación y dictamen de una iniciativa de Ley, como ésta, que se somete a la consideración de múltiples comisiones legislativas y a la consideración pública.
Como podrá observarse al analizar el contenido de los cuadros que se incluyen a continuación, la iniciativa original de la Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, presentada el 27 de noviembre de 2001 (cuyo proyecto ya había sido sometido a la consideración de una institución académica de investigaciones jurídicas, a un organismo no gubernamental de abogados ambientalistas y de diversas cámaras industriales), hacía mención al manejo específico que debería darse a ciertos residuos peligrosos que son contaminantes orgánicos persistentes, sujetaba a éstos y a los procesos de minimización y tratamiento de los residuos que generan COPs (incluyendo a la incineración) a autorización y al cumplimento de las disposiciones contenidas en las normas oficiales mexicanas que resulten aplicables, más no prohibía la incineración.
Durante el proceso de dictamen y aprobación de la iniciativa de Ley por la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados y de su aprobación el 25 de abril de 2002, se introdujeron cambios a algunas de las definiciones relativas a los tratamientos térmicos y al texto de la Ley, entre las que destacan la introducción de la prohibición absoluta de incinerar ciertos tipos de residuos, la cual se propuso entrara en vigor a los 4, 6 y 8 años de publicada ésta, dependiendo de los residuos.
Estas últimas disposiciones causaron seria preocupación en algunos sectores por lo que se solicitó la opinión de la Secretaría de Salud y se abrió un amplio proceso de consulta para tratar de contar con propuestas de adecuación de la Ley, en esta y otras materias, que pudieran lograr una aceptación más amplia de los distintos sectores sociales.
Como consecuencia de lo anterior, se introdujeron cambios en la Minuta de la Ley turnada por la Cámara de Diputados a la Cámara de Senadores, que incluyen la reformulación, eliminación o inclusión de textos. Los cuadros siguientes permiten apreciar dichos cambios y juzgar en qué medida éstos enriquecieron la iniciativa de Ley. Cabe señalar que en la Cámara de Senadores intervinieron en su dictamen las Comisiones de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Asuntos Legislativos Primera y de Ciencia y Tecnología y todos los partidos políticos estuvieron de acuerdo en aprobar la iniciativa de Ley externando su satisfacción por la solidez técnica y jurídica que la respalda, por incorporar disposiciones de otras dos iniciativas de Ley en la materia presentadas al Senado y por el amplio proceso de consulta al que fue sometida; reconocieron también que se trata de una Ley perfectible, lo cual puede ocurrir una vez que se haya puesto en vigor y evaluado los resultados de su aplicación.
Definiciones
INICIATIVA DEL 27 DE NOVIEMBRE DE 2001 MINUTA DEL 25 DE ABRIL DE 2002 INICIATIVA APROBADA EL 13 DE DICIEMBRE 2002
VIII. Combustión controlada: Proceso térmico mediante el cual se puede recuperar la energía contenida en los residuos aprovechando su valor calorífico, en condiciones seguras y ambientalmente adecuadas para prevenir y reducir la liberación al ambiente de contaminantes;
XVIII. Incineración.- Proceso de combustión mediante el cual se lleva a cabo la oxidación térmica de un material o residuo con liberación de calor, a fin de eliminar sus características de peligrosidad o reducir su volumen;
LVIII. Tratamiento: Procedimientos físicos, químicos, biológicos o térmicos, mediante los cuales se cambian las características de los residuos y se reduce su volumen o peligrosidad;
XX. Incineración: Proceso de tratamiento mediante el cual se lleva a cabo la oxidación térmica de un material o residuo con liberación de calor producido por la combustión, a fin de disminuir su volumen, incluyendo pirólisis, gasificación o plasma;
XXXVIII. Poder calorífico: Calor de combustión de una sustancia normalmente expresado en calorías por gramo;
LXIV. Tratamiento: Procedimientos físicos, químicos o biológicos, mediante los cuales se cambian las características de los residuos y se reduce su volumen o peligrosidad;
XIV. Incineración: Cualquier proceso para reducir el volumen y descomponer o cambiar la composición física, química o biológica de un residuo sólido, líquido o gaseoso, mediante oxidación térmica, en la cual todos los factores de combustión, como la temperatura, el tiempo de retención y la turbulencia, pueden ser controlados, a fin de alcanzar la eficiencia, eficacia y los parámetros ambientales previamente establecidos. En esta definición se incluye la pirólisis, la gasificación y plasma, sólo cuando los subproductos combustibles generados en estos procesos sean sometidos a combustión en un ambiente rico en oxígeno;
XLIII. Tratamiento: Procedimientos físicos, químicos, biológicos o térmicos, mediante los cuales se cambian las características de los residuos y se reduce su volumen o peligrosidad;
XLIV. Termólisis: Proceso térmico a que se sujetan los residuos en ausencia de, o en presencia de cantidades mínimas de oxígeno, que incluye la pirólisis en la que se produce una fracción orgánica combustible formada por hidrocarburos gaseosos y líquidos, así como carbón y una fase inorgánica formada por sólidos reducidos metálicos y no metálicos, y la gasificación que demanda mayores temperaturas y produce gases susceptibles de combustión;
XLV. Tratamientos por Esterilización: Procedimientos que permiten, mediante radiación térmica, la muerte o inactivación de los agentes infecciosos contenidos en los residuos peligrosos;
Manejo de residuos que contienen contaminantes orgánicos persistentes
INICIATIVA DEL 27 DE NOVIEMBRE DE 2001 MINUTA DEL 25 DE ABRIL DE 2002 INICIATIVA APROBADA EL 13 DE DICIEMBRE 2002
Artículo 45.- La Secretaría, mediante la emisión de normas oficiales mexicanas, podrá establecer disposiciones específicas para el manejo y disposición final de residuos peligrosos por parte de los microgeneradores y los pequeños generadores de estos residuos.
La generación y manejo de residuos peligrosos clorados, persistentes y bioacumulables, aún por parte de micro o pequeños generadores, estarán sujetas a las disposiciones contenidas en las normas oficiales mexicanas y planes de manejo correspondientes. Artículo 56.- La Secretaría, mediante la emisión de normas oficiales mexicanas, podrá establecer disposiciones específicas para el manejo y disposición final de residuos peligrosos por parte de los microgeneradores y los pequeños generadores de estos residuos.
La generación y manejo de residuos peligrosos clorados, persistentes y bioacumulables, aún por parte de micro o pequeños generadores, estarán sujetas a las disposiciones contenidas en las normas oficiales mexicanas y planes de manejo correspondientes. Artículo 49.- La Secretaría, mediante la emisión de normas oficiales mexicanas, podrá establecer disposiciones específicas para el manejo y disposición final de residuos peligrosos por parte de los microgeneradores y los pequeños generadores de estos residuos, en particular de aquellos que por su peligrosidad y riesgo así lo ameriten.
En todo caso, la generación y manejo de residuos peligrosos clorados, persistentes y bioacumulables, aun por parte de micro o pequeños generadores, estarán sujetos a las disposiciones contenidas en las normas oficiales mexicanas y planes de manejo correspondientes.
Artículo 51.- Los responsables de procesos de reúso, reciclaje, tratamiento o disposición final de residuos peligrosos en donde se lleve a cabo la liberación al ambiente de una sustancia tóxica, en particular si es persistente y bioacumulable, están obligados a prevenir, reducir o controlar dicha liberación durante la realización de tales actividades, observando en todo caso las disposiciones jurídicas que resulten aplicables. Artículo 51.- Los responsables de procesos de reúso, reciclaje, tratamiento o disposición final de residuos peligrosos en donde se lleve a cabo la liberación al ambiente de una sustancia tóxica, en particular si es persistente y bioacumulable, están obligados a prevenir, reducir o controlar dicha liberación durante la realización de tales actividades, observando en todo caso las disposiciones jurídicas que resulten aplicables. Artículo 59.- Los responsables de procesos de tratamiento de residuos peligrosos en donde se lleve a cabo la liberación al ambiente de una sustancia tóxica, persistente y bioacumulable, estarán obligados a prevenir, reducir o controlar dicha liberación.
Artículo 52.- En el caso de procesos de reúso, reciclaje y tratamiento de residuos peligrosos, se deberán presentar a la Secretaría los procedimientos, métodos o técnicas mediante los cuales se realizarán. La Secretaría tendrá un plazo de 60 días para determinar si procede la forma de manejo propuesta, en caso de que la dependencia no emita contestación alguna, se tendrá por aprobada la propuesta que le fue formulada.
Tratándose de procesos de tratamiento mediante incineración, se requerirá obtener la autorización correspondiente de la Secretaría. Artículo 63.- En el caso de procesos de reciclaje y tratamiento de residuos peligrosos, se deberán presentar a la Secretaría los procedimientos, métodos o técnicas mediante los cuales se realizarán, sustentados en la evaluación de los riesgos de liberación de sustancias tóxicas y propuesta de medidas para mitigarlos. La Secretaría tendrá un plazo de 60 días para determinar si procede la forma de manejo propuesta, en caso de que la dependencia no emita contestación alguna, no se tendrá por aprobada la propuesta que le fue formulada.
Tratándose de procesos de tratamiento, para la incineración se requerirá sustentar la solicitud de autorización en una evaluación de los riesgos para la salud de la población y ecosistemas circundantes, derivados de la liberación al ambiente de subproductos tóxicos, particularmente de los que sean persistentes y bioacumulables, además de lo que se refiere en los artículos 68 y 69 del presente ordenamiento, sin perjuicio de las facultades de la Secretaría o de los organismos competentes en la materia. Artículo 61.- Tratándose de procesos de tratamiento por incineración, la solicitud de autorización especificará las medidas para dar cumplimiento a las normas oficiales mexicanas que se expidan de conformidad con los convenios internacionales de los que México sea parte.
Artículo 50.- Se requiere autorización de la Secretaría para:
V. La incineración de residuos peligrosos;
IX. La utilización de tratamientos térmicos de residuos por esterilización o termólisis;
Artículo 60.- Los representantes de los distintos sectores sociales participarán en la formulación de los planes y acciones que conduzcan a la prevención, reducción o eliminación de emisiones de contaminantes orgánicos persistentes en el manejo de residuos, de conformidad a las disposiciones de esta Ley, y en cumplimiento a los convenios internacionales en la materia, de los que México sea parte.
Artículo 57.- En materia de residuos peligrosos, está prohibido:
III. El confinamiento de bifenilos policlorados o compuestos hexaclorados, así como de materiales contaminados con éstos que contengan concentraciones superiores a 50 ppm de dichas sustancias;
IV. Mezclar bifenilos policlorados con aceites lubricantes usados o con otros materiales o residuos;
Artículo 67.- En materia de residuos peligrosos, está prohibido:
III. El confinamiento de bifenilos policlorados o compuestos hexaclorados, así como de materiales contaminados con éstos que contengan concentraciones superiores a 50 ppm de dichas sustancias;
IV. Mezclar bifenilos policlorados con aceites lubricantes usados o con otros materiales o residuos;
Artículo 67.- En materia de residuos peligrosos, está prohibido:
III. El confinamiento de compuestos orgánicos persistentes como los bifenilos policlorados, los compuestos hexaclorados y otros, así como de materiales contaminados con éstos, que contengan concentraciones superiores a 50 partes por millón de dichas sustancias, y la dilución de los residuos que los contienen con el fin de que se alcance este límite máximo;
IV. La mezcla de bifenilos policlorados con aceites lubricantes usados o con otros materiales o residuos;
IX. La incineración de residuos peligrosos que sean o contengan compuestos orgánicos persistentes y bioacumulables; plaguicidas organoclorados; así como baterías y acumuladores usados que contengan metales tóxicos; siempre y cuando exista en el país alguna otra tecnología disponible que cause menor impacto y riesgo ambiental.
Articulo 68.- Los siguientes materiales, sustancias o productos no podrán ser incinerados, bajo ningún motivo, y deberán ser almacenados o tratados bajo las normas y procedimientos que de esta ley y su reglamento se deriven:
l. Aceites lubricantes;
II. Acumuladores de vehículos automotores;
III. Baterías eléctricas;
IV. Compuestos orgánicos persistentes y bioacumulables;
V. Disolventes;
VI. Hule;
VII. Lámparas fluorescentes y de vapor de mercurio;
VIII. Neumáticos;
IX. Papel clorado;
X. Plásticos clorados;
XI. Plaguicidas;
XII. Residuos que contengan metales pesados;
XIII. Sustancias bromadas;
XIV. Todo aquel material que sujeto a incineración genere subproductos más peligrosos que los originales para la salud humana o para los ecosistemas.
Artículo 69.- No se podrá incinerar, residuos sólidos municipales que no se encuentren perfectamente separados por materiales. Solo podrán ser incinerados residuos desagregados, atendiendo a su naturaleza y composición, sin perjuicio de lo establecido por el artículo 68 de la presente Ley. Artículo 62.- La incineración de residuos deberá restringirse a las condiciones que se establezcan en el Reglamento y en las normas oficiales mexicanas correspondientes, en las cuales se estipularán los grados de eficiencia y eficacia que deberán alcanzar los procesos de combustión y los parámetros ambientales que deberán determinarse a fin de verificar la prevención o reducción de la liberación al ambiente de sustancias contaminantes, particularmente de aquellas que son tóxicas, persistentes y bioacumulables. En los citados ordenamientos se incluirán especificaciones respecto a la caracterización analítica de los residuos susceptibles de incineración, así como de las cenizas resultantes de la misma, y al monitoreo periódico de todas las emisiones sujetas a normas oficiales mexicanas, cuyos costos asumirán los responsables de las plantas de incineración.
La Secretaría, al establecer la normatividad correspondiente, tomará en consideración los criterios de salud que al respecto establezca la Secretaría de Salud.
Artículo 63.- La Secretaría, al reglamentar y normar la operación de los procesos de incineración y co-procesamiento de residuos permitidos para tal efecto, distinguirá aquellos en los cuales los residuos estén sujetos a un co-procesamiento con el objeto de valorizarlos mediante su empleo como combustible alterno para la generación de energía, que puede ser aprovechada en la producción de bienes y servicios.
Deberán distinguirse los residuos que por sus características, volúmenes de generación y acumulación, problemas ambientales e impactos económicos y sociales que ocasiona su manejo inadecuado, pudieran ser objeto de co-procesamiento. A su vez, deberán establecerse restricciones a la incineración o al co-procesamiento mediante combustión de residuos susceptibles de ser valorizados mediante otros procesos, cuando éstos estén disponibles, sean ambientalmente eficaces, tecnológica y económicamente factibles. En tales casos, deberán promoverse acciones que tiendan a fortalecer la infraestructura de valorización o de tratamiento de estos residuos, por otros medios.
TRANSITORIOS
DÉCIMO CUARTO.- Las fracciones II, III, IV, VII, IX, X, XI, XII, XIII y XIV del artículo 68 entrarán en vigor a los cuatro años contados a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación.
DÉCIMO QUINTO.- Las fracciones I y V del artículo 68 entrarán en vigor a los seis años contados a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación.
DÉCIMO SEXTO.- Las fracciones VI y VIII del artículo 68 entrarán en vigor a los ocho años contados a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación. TRANSITORIOS
NOVENO.- El procedimiento para la presentación de los anteproyectos de las normas oficiales mexicanas relativas a los procesos de incineración de residuos deberá iniciarse en un plazo no mayor a ciento veinte días naturales a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación.
DÉCIMO PRIMERO.- El plan nacional para la implementación de las acciones para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de convenios internacionales de los que México sea parte, relacionadas con la gestión y el manejo integral de residuos peligrosos, los contaminantes orgánicos persistentes y otras materias relacionadas con el objeto de esta Ley, deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación en un plazo no mayor a dos años contados a partir de la publicación del presente Decreto.
Respecto de los planes de manejo de residuos peligrosos que pudieran involucrar la generación de COPs (por ejemplo, el co-procesamiento de residuos como combustible alterno o su reciclaje energético), las disposiciones de la Ley previenen que esto pueda realizarse contrario a lo que ellas prevén, así como a las disposiciones de su Reglamento y de las normas oficiales mexicanas que resulten aplicable, como lo indican el artículo siguiente:
Artículo 33.- Las empresas o establecimientos responsables de los planes de manejo presentarán, para su registro a la Secretaría, los relativos a los residuos peligrosos; y para efectos de su conocimiento a las autoridades estatales los residuos de manejo especial, y a las municipales para el mismo efecto los residuos sólidos urbanos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y según lo determinen su Reglamento y demás ordenamientos que de ella deriven.
En caso de que los planes de manejo planteen formas de manejo contrarias a esta Ley y a la normatividad aplicable, el plan de manejo no deberá aplicarse.
13. Confinamiento de Residuos
Para juzgar debidamente las aportaciones de la presente iniciativa de Ley en cuanto al fomento de la prevención de la generación y de la gestión integral ambientalmente adecuada de los residuos a lo largo de su ciclo de vida integral, incluyendo su confinamiento, sería pertinente tener como marco de referencia las disposiciones vigentes en la materia, contenidas tanto en la Ley General para del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), como en su Reglamento en materia de Residuos Peligrosos.
Sin embargo, por razones de espacio, sólo es posible en este documento incluir algunas de las cuestiones relacionadas con el confinamiento de los residuos peligrosos, comparando las disposiciones de la LGEEPA y las contenidas en la iniciativa de Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, aprobada por el Senado en diciembre 2002.
Es importante destacar que, de conformidad con la legislación ambiental vigente, los generadores de residuos peligrosos pueden establecer confinamientos (e inclusive incineradores de residuos peligrosos) dentro de sus instalaciones, siempre y cuando éstos se ubiquen en sitios, se diseñen, construyan y operen de conformidad con las normas oficiales mexicanas aplicables (antes normas técnicas ecológicas) y obtengan la autorización correspondiente; razón por la cual ya existen, están autorizados y operando unos cuantos de estos confinamientos dentro de empresas generadoras de residuos peligrosos (a pesar de que la legislación lo permite desde hace 13 años, este tipo de instalaciones no han proliferado en todo el territorio como sería de esperarse).
Comparación de las disposiciones relativas al confinamiento de los residuos peligrosos de la legislación ambiental vigente y de la iniciativa de Ley General para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos
LGEEPA REGLAMENTO DE RESIDUOS PELIGROSOS LEY GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS
Confinamiento controlado: Obra de ingeniería para la disposición final de residuos peligrosos que garantice su aislamiento definitivo. VI. Disposición Final: Acción de depositar o confinar permanentemente residuos en sitios e instalaciones cuyas características permitan prevenir su liberación al ambiente y las consecuentes afectaciones a la salud de la población y a los ecosistemas y sus elementos;
Artículo 2.- En la formulación y conducción de la política en materia de prevención, valorización y gestión integral de los residuos a que se refiere esta Ley, la expedición de disposiciones jurídicas y la emisión de actos que de ella deriven, así como en la generación y manejo integral de residuos, según corresponda, se observarán los siguientes principios:
VIII. La disposición final de residuos limitada sólo a aquellos cuya valorización o tratamiento no sea económicamente viable, tecnológicamente factible y ambientalmente adecuada.
IX. La selección de sitios para la disposición final de residuos de conformidad con las normas oficiales mexicanas y con los programas de ordenamiento ecológico y desarrollo urbano;
Art. 150.- Los materiales y residuos peligrosos deberán ser manejados con arreglo a la presente Ley, su Reglamento y las normas oficiales mexicanas...La regulación del manejo de esos materiales y residuos incluirá según corresponda, su uso, recolección, almacenamiento, transporte, reuso, reciclaje, tratamiento y disposición final. Art. 9.- Para los efectos del Reglamento se entiende por manejo, el conjunto de operaciones que incluyen el almacenamiento, recolección, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento, reciclaje, incineración y disposición final de residuos peligrosos. XVIII. Manejo Integral: Las actividades de reducción en la fuente, separación, reutilización, reciclaje, co-procesamiento, tratamiento biológico, químico, físico o térmico, acopio, almacenamiento, transporte y disposición final de residuos, individualmente realizadas o combinadas de manera apropiada, para adaptarse a las condiciones y necesidades de cada lugar, cumpliendo objetivos de valorización, eficiencia sanitaria, ambiental, tecnológica, económica y social
Art. 151.- La responsabilidad del manejo y disposición final de los residuos peligrosos corresponde a quien los genera. En el caso de que se contrate los servicios de manejo y disposición final de los residuos peligrosos con empresas autorizadas por la Secretaría y los residuos sean entregados a dichas empresas, la responsabilidad de las operaciones serán de éstas independientemente de la responsabilidad que, en su caso, tenga quien los generó. Art. 10.- Se requiere autorización de la Secretaría para instalar y operar sistemas de recolección, almacenamiento, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento, reciclaje, incineración y disposición final de residuos peligrosos, así como para prestar servicios en dichas operaciones sin perjuicio de las disposiciones aplicables en materia de salud y de seguridad e higiene del trabajo. Artículo 50.- Se requiere autorización de la Secretaría para:
I. La prestación de servicios de manejo de residuos peligrosos;
VII. El establecimiento de confinamientos dentro de las instalaciones en donde se manejen residuos peligrosos;
Los generadores de residuos peligrosos que transfieran éstos a empresas o gestores que presten los servicios de manejo, deberán cerciorarse ante la Secretaría que cuentan con las autorizaciones respectivas y vigentes, en caso contrario serán responsables de los daños que ocasione su manejo.
Artículo 41.- Los generadores de residuos peligrosos y los gestores de este tipo de residuos, deberán manejarlos de manera segura y ambientalmente adecuada conforme a los términos señalados en esta Ley.
Artículo 42.- Los generadores y demás poseedores de residuos peligrosos, podrán contratar los servicios de manejo de estos residuos con empresas o gestores autorizados para tales efectos por la Secretaría, o bien transferirlos a industrias para su utilización como insumos dentro de sus procesos, cuando previamente haya sido hecho del conocimiento de esta dependencia, mediante un plan de manejo para dichos insumos, basado en la minimización de sus riesgos.
La responsabilidad del manejo y disposición final de los residuos peligrosos corresponde a quien los genera. En el caso de que se contraten los servicios de manejo y disposición final de residuos peligrosos por empresas autorizadas por la Secretaría y los residuos sean entregados a dichas empresas, la responsabilidad por las operaciones será de éstas, independientemente de la responsabilidad que tiene el generador.
Art. 31.- La disposición final de residuos peligrosos se sujetará a lo previsto en este reglamento y a las normas técnicas ecológicas que al efecto se expidan... Artículo 66.- Quienes generen y manejen residuos peligrosos y requieran de un confinamiento dentro de sus instalaciones, deberán apegarse a las disposiciones de esta Ley, las que establezca el Reglamento y a las especificaciones respecto de la ubicación, diseño, construcción y operación de las celdas de confinamiento, así como de almacenamiento y tratamiento previo al confinamiento de los residuos, contenidas en las normas oficiales mexicanas correspondientes.
Art. 32.- La selección del sitio, así como el diseño y construcción de confinamientos controlados y de receptores de agroquímicos, deberán sujetarse a las normas técnicas ecológicas que al efecto se expidan... Artículo 65.- Las instalaciones para el confinamiento de residuos peligrosos deberán contar con las características necesarias para prevenir y reducir la posible migración de los residuos fuera de las celdas, de conformidad con lo que establezca el Reglamento y las normas oficiales mexicanas aplicables.
La distancia mínima de las instalaciones para el confinamiento de residuos peligrosos, con respecto de los centros de población iguales o mayores a mil habitantes, de acuerdo al último censo de población, deberá ser no menor a cinco kilómetros y al establecerse su ubicación se requerirá tomar en consideración el ordenamiento ecológico del territorio y los planes de desarrollo urbanos aplicables.
14. Prevención de la contaminación y remediación de sitios contaminados
Al igual que se procedió respecto del confinamiento de residuos peligrosos, para poder apreciar en su justo valor las aportaciones de la iniciativa de Ley que se comenta, respecto de la prevención y la remediación de los sitios contaminados con residuos, se incluirán a continuación de manera comparativa algunas de las disposiciones contenidas en la LGEEPA y su Reglamento en materia de Residuos Peligrosos y en la Ley de referencia, sobre este tema.
Es importante hacer notar que la legislación ambiental vigente prácticamente no establece ninguna norma de desempeño ambiental en la materia ni brinda el sustento necesario para prevenir y remediar los sitios contaminados, sobre todo, al no acotar obligaciones y medidas o procedimientos a seguir al respecto, en particular cuando existe un riesgo inminente a la salud en un sitio contaminado abandonado o en el que se desconocen sus propietarios.
En la presente iniciativa se prevén diversos escenarios formulados con base en la experiencia recabada en este campo en los últimos 13 años y plantean formas de solucionar los problemas que se han encontrado y que están pendientes de resolver por falta de bases legales para ello. En otros capítulos de la Ley se proponen instrumentos o mecanismos económicos y financieros que fomentarán la prevención de la contaminación y permitirán contar con recursos para llevar a cabo la limpieza de sitios contaminados abandonados que representan un riesgo grave e inminente para la salud o los ecosistemas, además de que se establecen medidas para que quien contamine un sitio internalice o asuma los costos que esto conlleva, inclusive tratándose de empresas paraestatales (cabe señalar que las propiedades que estas empresas ocupan son de dominio privado y sujetas como cualquier otra a las disposiciones de esta ley y de los ordenamientos que de ella deriven, en caso de estar contaminadas).
De ninguna manera las disposiciones de esta Ley eximen a los responsables de la contaminación de un sitio a pagar por su limpieza y, en su caso, por el daño que dicha contaminación ocasione a terceros; lo que si plantea es que, tratándose de riesgos inminentes a la salud o a los ecosistemas, las autoridades gubernamentales pueden intervenir para ordenar y coordinar la limpieza de un sitio hechando mano del fondo ambiental cuya creación se plantea en otro apartado de la Ley. La recuperación de los costos se hará exigiendo al responsible que los cubra y, de ser necesario, expropiando el terreno y sometiéndolo a venta para recuperar parte de la inversión en su limpieza (véase también las disposiciones de la Ley relativas a las garantías financieras que se establecen para que se cuente con recursos para limpiar sitios de empresas que cierren).
Comparación de las disposiciones relativas a la prevención de la contaminación y la remediación de la contaminación por residuos de la legislación ambiental vigente y de la iniciativa de Ley General para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos
LGEEPA REGLAMENTO DE RESIDUOS PELIGROSOS LEY GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS
XXXIII. Restauración: Conjunto de actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales; III. Caracterización de Sitios Contaminados: Es la determinación cualitativa y cuantitativa de los contaminantes químicos o biológicos presentes, provenientes de materiales o residuos peligrosos, para estimar la magnitud y tipo de riesgos que conlleva dicha contaminación.
XXX. Remediación: Conjunto de medidas a las que se someten los sitios contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente o prevenir su dispersión en el ambiente sin modificarlos, de conformidad con lo que se establece en esta Ley;
XLII. Sitio Contaminado: Lugar, espacio, suelo, cuerpo de agua, instalación o cualquier combinación de éstos que ha sido contaminado con materiales o residuos que, por sus cantidades y características, pueden representar un riesgo para la salud humana, a los organismos vivos y el aprovechamiento de los bienes o propiedades de las personas;
Artículo 2.- En la formulación y conducción de la política en materia de prevención, valorización y gestión integral de los residuos a que se refiere esta Ley, la expedición de disposiciones jurídicas y la emisión de actos que de ella deriven, así como en la generación y manejo integral de residuos, según corresponda, se observarán los siguientes principios:
III. La prevención y minimización de la generación de los residuos, de su liberación al ambiente, y su transferencia de un medio a otro, así como su manejo integral para evitar riesgos a la salud y daños a los ecosistemas;
X. La realización inmediata de acciones de remediación de los sitios contaminados, para prevenir o reducir los riesgos inminentes a la salud y al ambiente;
Art. 134.- Para la prevención y control de la contaminación del suelo se considerarán los siguientes criterios:
I. Corresponde al Estado y la sociedad prevenir la contaminación del suelo;
II. Deben de ser controlados los residuos en tanto que constituyen la principal fuente de contaminación de los suelos...
V. En los suelos contaminados por la presencia de materiales o residuos peligrosos, deberán llevarse a cabo las acciones necesarias para recuperar o reestablecer sus condiciones, de tal manera que puedan ser utilizados en cualquier tipo de actividad prevista por el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que resulte aplicable. Artículo 3.- Se consideran de utilidad pública:
I. Las medidas necesarias para evitar el deterioro o la destrucción que los elementos naturales puedan sufrir, en perjuicio de la colectividad, por la liberación al ambiente de residuos;
II. La ejecución de obras destinadas a la prevención, conservación, protección del medio ambiente y remediación de sitios contaminados, cuando éstas sean imprescindibles para reducir riesgos a la salud.
III. Las medidas de emergencia que las autoridades apliquen en caso fortuito o fuerza mayor, tratándose de contaminación por residuos peligrosos;
IV. Las acciones de emergencia para contener los riesgos a la salud derivados del manejo de residuos.
Las medidas, obras y acciones a que se refiere este artículo se deberán sujetar a los procedimientos que establezcan las leyes en la materia y al Reglamento de esta Ley.
Art. 136.- Los residuos que se acumulen o puedan acumularse y se depositen o infiltren en los suelos deberán reunir las condiciones necesarias para prevenir o evitar:
I. La contaminación del suelo;
II.- Las alteraciones nocivas en el proceso biológico de los suelos;
III.- Las alteraciones en el suelo que perjudiquen su aprovechamiento, uso o explotación y
IV. Riesgos y problemas de salud. Art. 42.- Cuando por cualquier causa se produzcan derrames, infiltraciones, descargas o vertidos de residuos peligrosos, durante cualesquiera de las operaciones que comprende su manejo, el generador y, en su caso, la empresa que preste el servicio, deberá dar aviso inmediato de los hechos a la Secretaría, aviso que deberá ser ratificado por escrito...para que dicha dependencia esté en posibilidad de dictar o en su caso promover ante las autoridades competentes, la aplicación de medidas de seguridad que procedan, sin perjuicio de las medidas que las mismas autoridades apliquen en el ámbito de sus competencias.
El aviso por escrito a que se refiere el párrafo anterior deberá comprender:
VI. Medidas adoptadas para la limpieza y restauración de la zona afectada... Artículo 68.- Quienes resulten responsables de la contaminación de un sitio, así como de daños a la salud como consecuencia de ésta, estarán obligados a reparar el daño causado, conforme a las disposiciones legales correspondientes.
Artículo 69.- Las personas responsables de actividades relacionadas con la generación y manejo de materiales y residuos peligrosos que hayan ocasionado la contaminación de sitios con éstos, están obligadas a llevar a cabo las acciones de remediación conforme a lo dispuesto en la presente Ley y demás disposiciones aplicables.
Artículo 70.- Los propietarios o poseedores de predios de dominio privado y los titulares de áreas concesionadas, cuyos suelos se encuentren contaminados, serán responsables solidarios de llevar a cabo las acciones de remediación que resulten necesarias, sin perjuicio del derecho a repetir en contra del causante de la contaminación.
Artículo 71.- No podrá transferirse la propiedad de sitios contaminados con residuos peligrosos, salvo autorización expresa de la Secretaría.
Las personas que transfieran a terceros los inmuebles que hubieran sido contaminados por materiales o residuos peligrosos, en virtud de las actividades que en ellos se realizaron, deberán informar de ello a quienes les transmitan la propiedad o posesión de dichos bienes
Además de la remediación, quienes resulten responsables de la contaminación de un sitio se harán acreedores a las sanciones penales y administrativas correspondientes.
Artículo 72.- Tratándose de contaminación de sitios con materiales o residuos peligrosos, por caso fortuito o fuerza mayor, las autoridades competentes impondrán las medidas de emergencia necesarias para hacer frente a la contingencia, a efecto de no poner en riesgo la salud o el medio ambiente.
Artículo 73.- En el caso de abandono de sitios contaminados con residuos peligrosos o que se desconozca el propietario o poseedor del inmueble, la Secretaría, en coordinación con las entidades federativas y los municipios, podrá formular y ejecutar programas de remediación, con el propósito de que se lleven a cabo las acciones necesarias para su recuperación y restablecimiento y, de ser posible, su incorporación a procesos productivos.
La Secretaría estará facultada para hacer efectivas las garantías que hubieren sido otorgadas por los responsables que hayan abandonado el sitio.
En aquellos casos en que la contaminación del sitio amerite la intervención de la Federación, el titular del Ejecutivo Federal podrá expedir la declaratoria de remediación de sitios contaminados. Para tal efecto, elaborará previamente los estudios que los justifiquen.
Las declaratorias deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación y serán inscritas en el Registro Público de la Propiedad correspondiente y expresarán:
I. La delimitación del sitio que se sujeta a remediación, precisando superficie, ubicación y deslinde;
II. Las acciones necesarias para remediar el sitio, de conformidad con lo que se establece en esta Ley;
III. Las condicionantes y restricciones a que se sujetará el sitio, los usos del suelo, el aprovechamiento, así como la realización de cualquier obra o actividad;
IV. Los lineamientos para la elaboración y ejecución del programa de remediación correspondiente, así como la participación en dichas actividades de propietarios, poseedores, organizaciones sociales, privadas, gobiernos locales y demás personas interesadas; y
V. Los plazos para la ejecución del programa de remediación respectivo.
Una vez concluido el programa de remediación del sitio contaminado se cancelará la anotación correspondiente en el Registro Público de la Propiedad.
Artículo 74.- Todos los actos y convenios relativos a la propiedad, posesión o cualquier otro derecho relacionado con los bienes inmuebles que fueren materia de las declaratorias de remediación, quedarán sujetos a la aplicación de las modalidades previstas en las propias declaratorias.
Los notarios y cualesquiera otros fedatarios públicos harán constar tal circunstancia al autorizar las escrituras públicas, actos, convenios o contratos en los que intervengan. Será nulo todo acto, convenio o contrato que contravenga lo establecido en la mencionada declaratoria.
Artículo 75.- La Secretaría y las autoridades locales competentes, según corresponda, serán responsables de llevar a cabo acciones para identificar, inventariar, registrar y categorizar los sitios contaminados con residuos peligrosos, con objeto de determinar si procede su remediación, de conformidad con los criterios que para tal fin se establezcan en el Reglamento.
Artículo 76.- Las autoridades locales deberán inscribir en el Registro Público de la Propiedad correspondiente los sitios contaminados que se encuentren dentro de su jurisdicción.
Artículo 77.- Las acciones en materia de remediación de sitios, previstas en este capítulo, se llevarán a cabo mediante programas, de conformidad con lo que señale el Reglamento.
Artículo 78.- La Secretaría, en coordinación con la Secretaría de Salud, emitirá las normas oficiales mexicanas para la caracterización de los sitios contaminados y evaluará los riesgos al ambiente y la salud que de ello deriven, para determinar, en función del riesgo, las acciones de remediación que procedan.
Artículo 79.- La regulación del uso del suelo y los programas de ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano, deberán ser considerados al determinar el grado de remediación de sitios contaminados con residuos peligrosos, con base en los riesgos que deberán evitarse.
15. Importación de Residuos Peligrosos
En relación con este tema es importante que quienes revisen la Ley y deseen opinar al respecto estén enterados de lo siguiente:
1. Desde inicios de la década de 1980 México suscribió con Estados Unidos el Convenio de Cooperación para la Protección Ambiental de la Frontera (Convenio de La Paz), en el marco del cual se estableció el Anexo III relativo al control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos, el cual establece obligaciones en la materia, así como mecanismos de cooperación entre los dos países para fortalecer las capacidades de las autoridades de los estados fronterizos para vigilar y controlar cualquier movimiento de residuos peligrosos. Inclusive, se creó un mecanismo de seguimiento de esos movimientos y un sistema de información al respecto (HAZTRACK por sus siblas en inglés y SIRREP por sus siglas en español). Para dar cumplimiento a este Anexo del Convenio y en el contexto del Programa Frontera XXI, en que se transformó el Convenio de la Paz, se creó un grupo de trabajo con representantes de las autoridades federales ambientales de los dos países y de los estados fronterizos que se reúnen periódicamente.
2. A finales de la década de 1980 México suscribió y posteriormente ratificó el Convenio de Basilea que también establece un control de los movimientos transfronterizos y la eliminación de los residuos peligrosos, restricciones para que éstos se lleven a cabo y un mecanismo de escrutinio y seguimiento de dichos movimientos, así como una base de datos al respecto alimentada con los informes periódicos que envían los países signatarios.
3. En 1994 México se adhirió a la OCDE y se comprometió a dar cumplimiento a las decisiones del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de los países miembros, entre las cuales se encontraban varias relativas al control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y los requisitos a cumplir para que tengan lugar, que son totalmente consistentes con el Convenio de la Paz y el Convenio de Basilea (de hecho este último convenio se inspiró en las decisiones de la OCDE y en las experiencias derivadas del Convenio de la Paz).
Como ya se dijo previamente, de conformidad con la legislación en materia de tratados internacionales de México, cuando éstos son aprobados por la Cámara de Senadores y firmados por el Presidente de México (como es el caso de los convenios antes citados y de la adhesión de México a la OCDE), se convierten automáticamente en ley nacional y tienen que cumplirse aún cuando no se haga mención explícita a ellos en las leyes correspondientes.
Otro aspecto importante es que en cualquiera de esos tres instrumentos internacionales, está previsto que no se puede exportar a un país residuos peligrosos, cuando éste no cuente con la infraestructura ambientalmente adecuada y segura para manejarlos y en contra de sus propias legislaciones. Puesto que en México para importar un residuo peligroso se requiere de la obtención de una Guía Ecológica y todo movimiento es registrado y reportado al Grupo de Trabajo de Residuos del Programa Frontera XXI, a la OCDE y al Convenio de Basilea es muy fácil constatar que no se ha convertido en el basurero de ningún otro país y que existen restricciones para dicha importación que la limitan a unos cuantos residuos (principalmente escorias metálicas que se reciclan prácticamente en su totalidad y se exportan de nuevo los materiales secundarios valiosos obtenidas de ellas o se incorporan al cemento como insumos o a acumuladores de automóviles que son reciclados y reexportados).
Respecto a los residuos peligrosos de la industria maquiladora, en primer lugar es preciso señalar que a partir del año 2000 y con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Norte América, está previsto que éstas puedan dejar el régimen de importación temporal de materiales para producir bienes de exportación y se conviertan en empresas nacionales, con lo cual estarían sujetas a las mismas disposiciones que las empresas nacionales.
En el caso de mantenerse en el mismo régimen al que se hace referencia, en esta iniciativa de Ley se conservó la disposición contenida en la LGEEPA respecto al retorno de los residuos peligrosos generados durante el procesamiento de los materiales importados bajo dicho régimen, con la salvedad de que se pueden reciclar en el país aquellos susceptibles de reciclado. Esta disposición se sustenta en el diagnóstico hecho a partir del análisis de los reportes de retorno de residuos peligrosos que muestran que el mayor volumen consiste en tambos o contenedores de materiales peligrosos susceptibles de reúso para el mismo fin o de reciclaje para servir a otros fines compatibles que no generen riesgos, prohibiéndose que se usen para contener agua o alimentos. Otros de los residuos que se exportan son disolventes orgánicos que se pueden redestilar y volver a emplear o bien aceites usados susceptibles de reúso y reciclado. En cualquiera de los casos, existen actualmente, y en la Ley se mantienen, mecanismos de control para prevenir que se queden en el país residuos peligrosos producidos durante el proceso de transformación de materiales peligrosos, para los cuales no se cuente con infraestructura segura y ambientalmente adecuada.
En cuanto a impedir que se usen materiales peligrosos importados en las actividades de las maquiladoras, sugerido por algunas organizaciones, esto equivaldría a paralizar dichas actividades si se considera que en la composición de los bienes de consumo que éstas producen y que se encuentran en la mayoría de los hogares mexicanos intervienen materiales peligrosos, tal es el caso de:
• Las pilas de los teléfonos celulares y demás equipos que funcionan con baterías eléctricas (incluyendo las de los automóviles).
• Las computadoras, refrigeradores, lavadoras, automóviles, y otros equipos.
• Textiles.
• Medicamentos.
• Desmanchadores.
• Pinturas.
• Otros numerosos productos de consumo.
16. Mejora Regulatoria
Existen estudios que muestran que los países que más avances económicos y sociales han logrado son aquéllos que cuentan con mejores instituciones y éstas operan de manera más eficiente, con base en menos trámites administrativos y con procesos de autorización más rápidos, y que cuentan, además, con regulaciones claras y efectivas para lograr los fines ambientales y sociales que se persiguen en el marco de un desarrollo sustentable.
Al mismo tiempo, es un hecho que la descentralización ha sido un disparador del fortalecimiento y desarrollo de las entidades federativas, las cuales –en el caso que nos ocupa- son las que enfrentan los problemas a resolver relacionados con la gestión de los residuos.
Por ello, al elaborar la iniciativa de Ley para la Prevención y la Gestión Integral de los Residuos, se ha tenido presente que México se encuentra inmerso en un proceso de mejora regulatoria y de la calidad de los servicios públicos, así como de descentralización de funciones, incluidas las que a partir de 1988 fueron conferidas al Gobierno Federal en materia de gestión de residuos, al publicarse la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual ha ido reformándose a partir de 1996, para contribuir a estos procesos.
Para hacer más eficiente y focalizada la gestión de los residuos, así como para atender primero los problemas más urgentes, se ha utilizado en la Ley un enfoque basado en prioridades y en la disminución de los costos de transacción en la aplicación de sus disposiciones regulatorias.
Lo anterior se refleja, por ejemplo: en la distinción entre micro, pequeños y grandes generadores de residuos, a los cuales aplican de manera diferenciada las disposiciones de la Ley, en particular, las normas de gestión ambiental, tales como la relativa a informar sobre los residuos que generan y la forma de manejo a la que los someten. Con ello, también se disminuye la carga para las autoridades competentes, de tener que recibir, registrar y procesar los informes que reciben de los particulares, al obligar únicamente a los grandes generadores a presentar informes anuales, que permitirán elaborar y actualizar los inventarios de generación, tan necesarios para determinar la dimensión de los mercados ambientales y evaluar los avances en la instrumentación de las políticas y programas de minimización y gestión integral.
El registro de los grandes y pequeños generadores, se visualiza como un trámite simple de notificación a la autoridad competente por parte de éstos y la asignación por ésta de un número de registro, para fines estadísticos y de control.
El número de autorizaciones trata de reducirse a un mínimo, se plantea que se otorguen por plazos mínimos de cinco años, que se creen ventanillas únicas cuando interviene más de una autoridad en la emisión de las mismas, para simplificar y acelerar los procesos para su emisión y ajustándose a lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Como el éxito de las instituciones depende del fortalecimiento de sus capacidades, en particular, tratándose de las dependencias municipales involucradas en la gestión de los residuos, en la iniciativa de Ley se prevén, entre otros mecanismos al respecto:
ß La creación de fondos ambientales a partir de distintas fuentes de ingresos.
ß El establecimiento formal del pago variable por generación y manejo de residuos y la asignación directa de ese recurso a las autoridades responsables de brindar el servicio o, en su caso a los particulares autorizados a ello.
ß La asistencia técnica y financiera por parte del Gobierno Federal.
ß La participación responsable y conjunta en la gestión de los residuos de los productores, comercializadores y consumidores, en particular, a través de los planes de manejo de tipos de residuos específicos.
Para incrementar la transparencia de los procesos de decisión, dar certeza a los particulares y reflejar en ellos de manera balanceada los intereses de los distintos sectores sociales, se incluyen en la iniciativa de Ley, diferentes disposiciones que involucran el acceso a la información y la participación pública informada y organizada en dichos procesos.
A través de instrumentos como los planes de manejo (para los cuales no se requiere de autorización), los sistemas de manejo ambiental y los programas para la prevención y la gestión integral de los residuos, se abren espacios para que los particulares y el sector público, contribuyan a formular esquemas innovadores, más fáciles y menos costosos, para disminuir la generación, aprovechar el valor y dar un manejo ambientalmente adecuado a dichos residuos.
17. Publicaciones de la Cámara de Diputados (LVIII Legislatura), en las que se sustenta la propuesta de Iniciativa de Ley y su instrumentación.
I. HACIA UN MEXICO SIN BASURA: BASES E IMPLICACIONES DE LAS LEGISLACIONES SOBRE RESIDUOS. Julio 2001 (disponible en la página del Partido Verde Ecologista de México: www.pvem.org.mx).
II. SERIE DE MANUALES PARA REGULAR LOS RESIDUOS CON SENTIDO COMUN:
1. Manual 1. Introducción y Técnica Regulatoria. Julio 2002 (disponible en la página del Partido Verde Ecologista de México: www.pvem.org.mx).
2. Manual 2. Contaminación por Residuos. Prevención y Remediación. Agosto 2002 (disponible en la página del Partido Verde Ecologista de México: www.pvem.org.mx).
3. Manual 3. Valorización de Residuos (en preparación).
4. Manual 4. Participación Social e Innovación en la Gestión de Residuos (en preparación).
III. LOS CONTAMINANTES ORGÁNICOS PERSISTENTES: UNA VISIÓN REGIONAL (en prensa y próximamente accesible a través de la página web del PVEM).
Fuentes:
http://www.cepis.ops-oms.org/bvsare/e/guialeymexico.pdf
http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgpgir.htm
http://fundacionpuntoverde.blogspot.com
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